Privatización versus defensa de los servicios públicos

Jason Nardi, Tommaso Rondinella, Elisabetta Segre
Lunaria/Sbilanciamoci!

Pese a la creencia de que el gasto público es excesivo, actualmente Italia figura en último lugar entre los países de Europa en casi todas las áreas del gasto en protección social. La única excepción es el sistema público de pensiones, que ahora es el blanco de una ofensiva privatizadora. Sin embargo, los intentos de privatizar la prestación de los servicios públicos han sido mitigados por los esfuerzos de la sociedad civil.

Tendenciasactuales del gasto social

La creencia común en Italia es que el gasto público es excesivo, no sólo en términosabsolutos, sino también en relación con otros países industrializados. No obstante,de hecho los países europeos gastan en promedio más de lo que se gasta en Italia.La única excepción es el caso del gasto relacionado con las pensiones, ya queen cuanto a asistencia y seguridad sociales Italia ocupa los últimos puestosentre los países europeos. Uno de los aspectos más críticos radica en que,como es un país envejecido, los italianos ahora pagan cada vez más por susancianos sin que exista un recambio generacional que pueda producir suficientesingresos para cubrir todos los gastos de la seguridad social.

El gasto en protección social representa aproximadamente 25% del PBI. Durantelos últimos cinco años creció a un ritmo relativamente elevado, aunque a unpaso menor si se lo compara con períodos anteriores. El incremento promedio entérminos nominales entre 2001 y 2005 fue de 4,9%, frente a 5,2% entre 1996 y2000 y a 6,5% entre 1990 y 1995. La relación entre el gasto social y el PBIcreció 1,6 puntos porcentuales durante los últimos cinco años, de 24,5% en2001 a 26,1% en 2005 (
Pizzuti, 2007).[1]La mayor parte de ese incremento, sin embargo, se debe al menor ritmo delcrecimiento del PBI. En 2005, por ejemplo, el PBI italiano aumentó 0,1%, peropara poder mantener los mismos servicios el gasto público debía aumentar almenos a la par que la inflación, o sea 2,4%.

La mayor parte del incremento en el gasto de la protección social se debe a lasinstituciones públicas. No obstante, el gasto de las instituciones privadas(que representa la actividad de las instituciones sociales sin fines de lucro ylas intervenciones de las empresas a favor de sus empleados) creció más en2005 que el gasto público (4,4% frente a 3,5%).


El gasto social privilegia las pensiones

Si consideramos los distintos sectores, durante la última década se produjo unfranco descenso del sector de la seguridad social a favor del sector de lasalud, mientras la asistencia social permaneció estable. No obstante, laseguridad social aún representa más de dos tercios del total del gasto social,habiendo descendido de 72,2% en 1995 a 68,5% en 2005. En función del PBI, laseguridad social absorbe 17,7% del 26,1% del PBI que representa el gasto socialtotal. La mayor parte de esto corresponde a las aportaciones jubilatorias (14,6%del PBI) mientras la totalidad de las prestaciones por enfermedad, maternidad,desempleo, integración salarial y asignación familiar combinadas constituyen1,7% del PBI. El gasto en salud representa 6,4% del PBI italiano, el cual aumentóconsiderablemente durante la última década, a partir de 4,8% en 1995. Suprincipal componente son los servicios hospitalarios, que representan 43% delgasto en salud y absorben la mayor parte de ese incremento. Finalmente, laasistencia social es el componente que menos cambió, ya que permaneció estableen el entorno de 2% del PBI.

Italia y la UE

La comparación con otros países europeos es posible únicamente para 2004. Elgasto social global en Italia fue 1,4 puntos porcentuales por debajo delpromedio de la UE-15[2](25,2% del PBI frente a 26,6%) y si se fijara en 100 el gasto per cápita segúnla paridad del poder adquisitivo de la UE-15, el gasto italiano sólo alcanzaría86,7[3].

TABLA 1. Gasto en protecciónsocial por función en 2004 como % del PBI

 

Atención médica

Discapa
cidad

Vejez

Sobrevivientes

Desempleo*

Familia

Vivienda

Exclusión social

Total

Italia

6,5

1,5

12,9

2,5

0,5

1,1

0,0

0,0

25,2

UE-15

7,5

2,1

10,9

1,2

1,8

2,1

0,5

0,4

26,6

UE-25

7,4

2,1

10,8

1,2

1,7

2,1

0,5

0,4

26,2

Fuente:Eurostat
* En el caso de Italia sólo se incluyen las políticas activas.

Con respecto a otros gastos sociales exceptuando las pensiones, Italia presentaniveles muy bajos, por debajo de la mayoría de los países europeos. Este es elcaso de la salud, para la cual Italia gasta casi un punto porcentual del PBImenos que el promedio. Pero mucho peor es el patrón para las políticas deasistencia, como las medidas de apoyo a las familias y los desempleados, asícomo para la vivienda y la exclusión social. En estos ámbitos, Italia figuraen el último lugar de la clasificación europea.

Otro indicador de la calidad del gasto social es la proporción de lastransferencias monetarias y de servicios dentro de la totalidad de lasprestaciones sociales. En Irlanda, Reino Unido, Suecia y Dinamarca la proporciónde las prestaciones de servicios es de aproximadamente 40%, mientras en Italiaestá en torno a 25%, una de las más bajas de Europa, lo cual demuestra unapreferencia por las transferencias monetarias en lugar de la prestación deservicios.


Laamortiguación de la seguridad social

Existe un desequilibrio evidente en la composición del gasto en protecciónsocial de las distintas áreas, particularmente en la protección contra otrosriesgos que no sean la vejez. Un análisis minucioso de las políticas socialesrevela que el sistema amortiguador de la seguridad social es un “conjunto nosistemático y prácticamente ingobernable de instrumentos caracterizado por lasuperposición constante” (Presidencia del Consejo de Ministros,
1997). Las incoherencias son de dos tipos: una sectorial, ya quelos empleados de las empresas más grandes están más protegidos por la fuerzaque poseen sus representantes sindicales; y otra dimensional, según si elempleo es permanente o temporal y si se cumplieron los requisitos de aportaciónen los períodos anteriores al desempleo (Pizzuti, 2007).

La calidad de seguro que presentan los planes de beneficios por desempleogeneran una cobertura insuficiente o ausente ante los riesgos de pérdida deempleo que corren los trabajadores ocasionales o los jóvenes que han trabajadopor poco tiempo. Asimismo, el sistema italiano carece por completo de medidas deprotección para los ‘trabajadores atípicos’, o sea aquellos que trabajanbajo marcos contractuales introducidos en 2003 que apuntan a una mayorflexibilidad del mercado laboral. Estos contratos quedaron sin redes deseguridad social, lo que resulta en una mayor precariedad, sumada a laflexibilidad.

El gasto global destinado a la amortiguación de la seguridad social no asciendea más de 1,5% del PBI, y las políticas de desempleo activas representan 0,5%del PBI. La escasez de recursos para la seguridad social se demuestra por lacantidad de prestaciones que existen para las personas desempleadas comoporcentaje del ingreso de las personas activas. Italia presenta un gastolevemente superior al de los nuevos estados miembros de la UE, pero muy inferioral de los países del norte. Las prestaciones de desempleo como porcentaje delingreso son inferiores a 10% en Italia, mientras los promedios de la UE son de18% para la UE-15 y de 15% para la UE-25.


La presunta ‘prueba’ para la privatización de la seguridad social

Una de las novedades más destacables del sector de la protección social es laprivatización del sistema de pensiones. El tema es muy complejo y no atañe sóloa consideraciones de bienestar social.

La necesidad de aplicar reformas drásticas en el sistema de pensiones públicoy obligatorio debido a su inviabilidad financiera es un asunto que comenzó atener importante resonancia pública a comienzos de la década de 1990. Básicamente,son tres los factores utilizados como ‘prueba’ de esta necesidad: los gravesdesequilibrios contables en el Instituto Italiano de la Seguridad Social (INPS),el envejecimiento demográfico y la próxima jubilación de la llamada generacióndel baby boom.[4]Estos factores se emplean para justificar la reducción de los beneficiosgarantizados por el sistema público y para pasar al sistema privado depensiones. La opinión pública italiana está profundamente convencida de quehay que hacer algunos sacrificios para permitir que el sistema sobreviva. Perono se le dice a la opinión pública que detrás de estas ‘pruebas’ existeuna fuerte parcialidad.

En primer lugar, un motivo importante del desequilibrio contable del INPS radicaen que el mismo está encargado de brindar otras prestaciones de seguridadsocial que deberían pagarse mediante los ingresos fiscales generales. El estadode cuentas del INPS incluye gastos que no tienen que ver con las pensiones; losingresos y los gastos relacionados con el sistema de las pensiones están másque equilibrados. Además, el gasto de las pensiones se expresa en términosbrutos, lo que significa que parte de ese dinero volverá al Estado comoingresos tributarios.

En segundo lugar, no sólo hay que tomar en cuenta a la población envejecida,sino también a quienes actualmente están desempleados, especialmente porque latasa de desempleo no está descendiendo. Finalmente, la jubilación de lageneración del baby boom, quecomprende aproximadamente a 60.000 personas, implicará un pico de gastos dentrode 20 años o más, mientras está previsto que las reformas incorporadas entrenplenamente en vigor en 2010.

Laspensiones contributivas y derivadas de los ingresos

A partir de las consideraciones mencionadas, a mediados de la década de 1990comenzó un proceso de reformas aún en curso. El objetivo es pasar de un régimendistributivo por el cual las pensiones derivadas de los ingresos apuntan agarantizar un índice de sustitución de 80% en muchos casos, a un régimenfinanciado con pensiones contributivas. Básicamente, eso implica abandonar unsistema basado en el principio de la solidaridad intergeneracional donde lostrabajadores activos pagan por las pensiones de los trabajadores anteriores quecontribuyeron con su crianza, su educación y la acumulación de lainfraestructura esencial para su trabajo. En cambio, en el régimenfinanciado/contributivo cada trabajador es autosuficiente, ya que ahorra unmonto de dinero que le otorga una pensión suficiente en el momento dejubilarse. La reforma ha reducido el sistema público de jubilaciones para lasgeneraciones futuras a una transferencia de la seguridad social dirigida aevitar la pobreza extrema en la población de mayor edad. Su índice desustitución garantizado es, en promedio, aproximadamente de 40%.

Fondos de pensión privados

Esto nos lleva al meollo del proceso que apunta a inducir a la gente a cambiarsea un plan de jubilación privada basado en fondos de pensión privados. Estepropósito siempre se justifica con la idea de la inviabilidad del plan públicoen combinación con la supuesta ‘evidencia’ de que el mercado es, a largoplazo, más remunerativo que el sistema de previsión público (basadoesencialmente en el crecimiento promedio del PBI en los últimos cinco años).El punto que no se menciona es la contradicción que existe en el mercadofinanciero que crece más rápidamente y en forma constante que la economíareal. Este fenómeno representa un proceso redistributivo desde la economíareal (compuesta por empresas, trabajo y salarios) hacia los dueños del capitalfinanciero: los mercados financieros no crean riqueza, sólo la reencauzan. Elresultado de este movimiento es la reducción de la proporción de los salariosen la economía a favor de la proporción del capital.

Los fondos de pensiones tienen un poder increíble en los mercados financieros:representan 30% de los instrumentos financieros presentes en la Bolsa de Valoresde Nueva York. Quien tenga acceso a esta enorme cantidad de dinero tiene accesoa un enorme poder económico y político: no es casualidad que los fondos depensiones sean administrados por el oligopolio financiero integrado por MerrillLynch, Rothschild, Crédit Suisse, ABN AMRO y algunos más (en Italia, un puñadode bancos – San Paolo, Unicredit, Generali, Arca, Fineco-Capitalia y Monte deiPaschi – gestionan 70% de los fondos).

A pesar de los esfuerzos de gobiernos pasados por fomentar el pasaje de la gentea un régimen privado, la privatización de las pensiones aún está en unaetapa temprana, principalmente debido a la complejidad del cambio del régimendistributivoal régimen financiado que probablemente lleve generaciones para estardefinitivamente instrumentado.

La defensa de los servicios sociales públicos

Otro proceso en curso está dirigido a reducir el universalismo de la seguridadsocial a favor de una estructura de mercado mediante la privatización de laprestación de servicios públicos tales como la educación, la atención médica,la distribución de energía, el transporte colectivo y el abastecimiento deagua. Aunque el proceso de privatización se ha presentado al público comoinevitable y en cierto sentido ‘científicamente comprobado’ por loseconomistas, ha surgido un gran debate entre quienes creen que el mercado es laúnica forma de reducir las pérdidas generadas por la falta de incentivos de laestructura pública, y quienes destacan el papel singular de los servicios públicossosteniendo que sencillamente no pueden convertirse en mercancías. De hecho,aunque su producción pueda ser factible (y rentable) para las empresasprivadas, la naturaleza de estos servicios históricamente ha motivado al Estadoa garantizar y proteger su provisión, manteniendo la producción o el procesobajo el control democrático público.

Siguiendo principalmente las pautas de la Comisión Europea, el gobierno actualpreparó una ley aprobada por el parlamento (el llamado proyecto de leyLanzillotta, que lleva el nombre del ministro de Asuntos Regionales) relativa ala privatización de los servicios públicos locales. La versión final de laley se distinguió bastante de la primera versión presentada al Parlamento. Lalabor constante de numerosas campañas de la sociedad civil no sólo impidió larealización completa de las intenciones del gobierno, sino que también allanóel camino al posible retorno futuro a la gestión local de importantes serviciospúblicos. Mientras en la legislación anterior la única forma de brindar esosservicios era a través de una sociedad anónima sólo bajo control parcial delos municipios, la ley de próxima adopción distingue claramente entre dosformas de provisión de los servicios públicos: privado y público. Esto puedeverse como un paso importante para superar la ambigüedad alojada en el sistemaque solía considerar como pública la provisión de servicios por una sociedadanónima que en realidad es una institución privada con fines de lucro económico,lo cual es poco consecuente con la provisión de servicios públicos.

Otro resultado significativo de las negociaciones entre el gobierno y lasociedad civil tiene que ver con la gestión del agua. Una modificación a otraley importante que apuntaba a incorporar más competencia en ciertos mercados(taxímetros, telecomunicaciones móviles, distribución de gasolina yfarmacias) hizo posible que el agua fuera excluida de esos productos y serviciosadministrados por empresas privadas. En Italia, el agua ha estado en el centrode una lucha cada vez más acertada contra la privatización. El Foro por elAgua Pública, que reúne aproximadamente a 70 organizaciones activistas ysindicatos en más de 700 municipios, presentó recientemente una iniciativalocal para detener los procesos locales de privatización del agua y devolverlos servicios regionales y locales del agua ya privatizados a la gestión pública.A la campaña se sumaron centenares de ONG y redes a nivel nacional y local (queabarcan a más de 500 mil ciudadanos) para pedir una nueva ley que reconozca elagua como un bien público inalienable.


Referencias

Andruccioli, P. (2004). La trappola deifondi pensione, Nuova Serie Feltrinelli.

AttacItalia (2007). TFR o fondopensione?Cosa davvero si nasconde dietro questa scelta. <www.attac.it>

Marano, A. (2002). Avremo mai unapensione? Feltrinelli.

Marcon, G. and Zola, D. (2007). “EuropeanUnions of the People”. Eurotopia número 4.

Pizzuti, R. (ed) (2007). Rapporto sullo Stato Sociale 2007, UTET.

Presidencia del Consejo de Ministros. (1997). Commissione per l’analisidelle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale (CommissioneOnofri).

Sbilanciamoci! (2006). La Finanziaria per noi. Le proposte di Sbilanciamoci!per il 2007. Roma: Lunaria.



Notas:

[1] Cabe señalarque, a diferencia de otros países europeos, el gasto social también incluyepagos de cesantía. Por lo tanto, el valor real para 2005 debe ser de 24,7%.
[2] Los 15 paísesmiembros de la UE antes de la expansión de 2004.
[3]<epp.eurostat.ec.europa.eu>
[4] En la década de1960, la natalidad aumentó debido a la mejoría del nivel de vida. Se prevéque las personas que pertenecen a esta generación se jubilen a mediados de la décadade 2030.