El borrador cero: Avances y retrocesos respecto al documento de resultados del GTA

El borrador cero sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es el documento base para la negociación final de los Estados sobre la nueva Agenda de Desarrollo Post 2015 que será acordada en la próxima Asamblea General de Naciones de septiembre de este año. En su parte primera muestra una estructura más coherente y ordenada que la introducción del Grupo Abierto de Trabajo (GTA). La división de estos 44 puntos en 8 temas permite distinguir con mayor claridad la visión de los Estados, su nivel de ambición y, por tanto, su enfoque político con mayor claridad que lo sucedido en el documento del GTA. En este nuevo documento se explicitan con mayor claridad los acuerdos tácitos, así como los puntos de vista sobre temas cruciales tales como el modelo de desarrollo, el medio ambiente, el papel primordial que se le otorga al sector empresarial y el significado que, en términos de compromisos y obligaciones, tiene la Agenda para los Estados.

El borrador cero sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es el documento base para la negociación final de los Estados sobre la nueva Agenda de Desarrollo Post 2015 que será acordada en la próxima Asamblea General de Naciones de septiembre de este año. En su parte primera compuesta por 44 puntos (págs. 2-7), muestra una estructura más coherente y ordenada que la introducción del Grupo Abierto de Trabajo (GTA) de sólo 18 (págs. 3-5)1. La división de estos 44 puntos en 8 subtítulos (Introduction, Our Commitment and Shared Principles, OurWorldToday, Our Vision, The New Agenda, Implementation, Follow-Up and Review y A Call for Action to Change the World) permite distinguir con mayor claridad la visión de los Estados, su nivel de ambición y, por tanto, su enfoque político con mayor claridad que lo sucedido en el documento del GTA. En este nuevo documento se explicitan con mayor claridad los acuerdos tácitos, así como los puntos de vista sobre temas cruciales tales como el modelo de desarrollo, el medio ambiente, el papel primordial que se le otorga al sector empresarial y el significado que, en términos de compromisos y obligaciones, tiene la Agenda para los Estados.

El nivel de ambición

El borrador Cero retoma algunas ideas e incluso frases textuales de documentos anteriores como el del GTA así como el del Panel de Alto Nivel, lo cual nos da la impresión de guardar plena consecuencia con dichos documentos; sin embargo, un análisis más detallado nos muestra que pese a ello hay en el borrador cero importantes cambios de sentido y orientación política que reducen el nivel de ambición de la Agenda.

La Visión y los Desafíos

En términos de visión y desafíos, el párrafo 15 del borrador cero, referido a “nuestra visión”, es uno de los más interesantes puesto que se encuentra entre sus avances más importantes, respecto al documento del GTA, su lenguaje progresista, subrayado en el establecimiento de un horizonte global de respeto universal de los derechos humanos o en la explícita necesidad de “remover todas las barreras al empoderamiento de mujeres y niñas”.

Sin embargo, dicho párrafo no condice con la tendencia del resto del documento en que muchos otros párrafos muestran la regresividad del Borrador Cero con respecto al trabajo del GTA. Esto se hace evidente en los desafíos que se plantea respecto a la situación global actual.

El Borrador Cero retoma textualmente la frase del párrafo 2 de la introducción del documento del GTA que reza:“Poverty eradication is the greatest global challenge facing the world today and an indispensable requirement for sustainable development”;sin embargo, el documento del GTA, de manera concreta reitera el compromiso por “liberar a la humanidad de la pobreza y el hambre como un asunto de urgencia”, mientras que el borrador Cero, en su párrafo 3, continúa la frase textual ya citada con términos como “intentar” dar fin a la pobreza y el hambre; así, lo aparentemente fuerte y determinativo de la frase “de una vez por todas” se ve relativizado por el verbo “intentar-pretender” que la antecede. En coherencia con esto último, se finaliza el párrafo con una frase con similar sentido “aspiracional” y poco determinativo, la misma expresa la voluntad de “crear condiciones” para el “crecimiento inclusivo y sostenido y la prosperidad compartidas” y no así para el desarrollo sostenible. De este modo, el nivel de ambición y determinación del borrador Cero se presenta disminuido frente al documento de resultados del GTA, el mismo -cabe aclarar- que de suyo ya contaba con una serie de limitaciones en términos de ambición identificadas en su momento por la sociedad civil2. La característica del párrafo 3 del borrador Cero marca la pauta y se reproduce, con raras excepciones, a lo largo de la mayoría de los 44 párrafos. Esta tendencia se ve reflejada ya desde los párrafos 4 y 5.

¿No dejar a nadie atrás?

Si bien los párrafos 4 y 23 del borrador Cero introduce de forma llamativa la frase “nobody will left behind”, misma que en el documento del GTA se ubicaba en el párrafo 17 como “to ensure that no one is left behind”, en el párrafo 4 del borrador cero el sentido de la frase parece cambiar y no referirse tanto a la necesidad de hacer énfasis en mejorarla situación y participación de los grupos menos aventajados3 en la construcción, implementación y resultados de la Agenda. Frente al sentido de afirmación positiva y énfasis en los que viven en situación de pobreza que la frase “no one left behind” tiene para la sociedad civil y el párrafo 17 del documento del GTA, el borrador cero propone un significado nuevo que parece mostrar que la Agenda no es sólo para mejorar la vida de los más pobres sino la de “todas las agrupaciones sociales y económicas” (ver párrafo 4, pág. 2), aspecto que se evidencia en el párrafo 3 respecto al “crecimiento inclusivo y sostenido y la prosperidad compartida”. Sería grato imaginar que la expresión “prosperidad compartida” supondría que los más prósperos compartan los beneficios que hasta ahora han recibido del orden social y económico vigente con los que menos tienen; pero el sentido expresado en el Borrador Cero parece indicar que, en el mejor de los casos, los más prósperos se beneficiarán de la agenda de igual modo que los menos favorecidos y, por otro lado, que la prosperidad de los primeros equivale a la prosperidad de los otros, aspecto que muchas, pero muchas veces, no es así. Otra referencia se da en el párrafo 23 No one must be left behind pero no respecto al conjunto de la agenda sino únicamente a la cobertura universal de los servicios de salud.

Lo señalado  marca una diferencia substancial con la visión y las expectativas que la sociedad civil y las organizaciones de los sectores más empobrecidos tenían respecto de la agenda, dado que son, muchas veces, los enormes beneficios de los sectores más prósperos los que generan y/o mantienen el empobrecimiento y la indefensión de la mayoría, razón por la cual la sociedad civil ha buscado que en ésta Agenda sea posible hacerlos responsables y poner límites a sus beneficios y su prosperidad particular a raíz de las consecuencias que tienen sobre la vida social y la situación ambiental del planeta.

En términos aparentemente progresistas, el párrafo 7 se propone “liberar a la raza humana de la tiranía de la pobreza, curar y asegurar al planeta para futuras generaciones”. No obstante, al dotar a la pobreza de cierta entidad independiente de las acciones y la responsabilidad humanas, en especial las de los más poderosos, el borrador hace abstracción de las causas de la pobreza y los agentes que la provocan o empeoran en muchos contextos y ámbitos locales del mundo, en los que los afectados se ven imposibilitados de hacer escuchar su voz frente a los grandes intereses empresariales y la aquiescencia de los estados.

Al respecto, mientras el documento del GTA planteaba en su párrafo 4 que la gente está “en el centro” del desarrollo sostenible, que la promesa por un mundo justo, equitativo e inclusivo era realizada para trabajar juntos para promover el crecimiento económico sostenido e inclusivo, no sólo ni por separado, sino en correspondencia con el desarrollo social y la protección del medio ambiente para beneficiar a todos, y en particular a los sectores más vulnerables, el párrafo 7 del borrador cero tiene un tono distinto que indica que esta es una agenda “para/por” la gente, el planeta y la prosperidad. Surge nuevamente, la pregunta ¿la prosperidad de quién y para quién?, pero además emerge el cuestionamiento sobre el protagonismo de las/os más pobres, quiénes con la conjunción “para/por” ya no se presentan como el “centro” sino como una especie de “receptores” pasivos de la agenda, lo cual limita la participación real de aquellos quienes experimentan la pobreza en el día a día en la  en la definición e implementación de la agenda. Esta demanda y promesa marcó el horizonte y sentido de la participación de la sociedad civil desde que Panel de Alto Nivel preparaba sus consultas a nivel global y regional, participación que ahora no sólo se encuentra ausente de los 44 párrafos del borrador cero, y que contrasta con una mayor actoría y protagonismo al sector empresarial.

Los medios de implementación y el “Business Sector”

Anteriormente, el documento del GTA, en su párrafo 14 indicaba que la implementación de los ODS dependería de un “partenariado global para el desarrollo sostenible” con el “activo involucramiento” de los Gobiernos, la sociedad civil, “el sector privado” y el sistema de Naciones Unidas. Actualmente, el párrafo 7 del borrador cero, afirma que la implementación de la Agenda se llevará a cabo por todos en un “partenariado colaborativo”, dejando de lado a los actores de la sociedad civil (que incluye a los más pobres), relegando su importancia en las tareas de implementación de la agenda.

Aunque el documento de GTA en su párrafo 14 distinguía al sector privado de la sociedad civil, lo hacía en términos genéricos, sin referirse a aquel como el “sector empresarial” ni mencionándolo  más a lo largo del texto. Por el contrario, el Borrador Cero menciona al “sector empresarial” específicamente en los párrafos 25, 30, 37 y 43, manteniendo la denominación de “sector privado” aunque con el mismo significado e importancia en los párrafos 36, 37, 39 y 43. La mayor presencia de los términos “sector empresarial” en este borrador va aparejada a su aparente preeminencia en la implementación, seguimiento y revisión de la agenda. En todos los párrafos mencionados, el “sector privado empresarial” es mencionado con anterioridad a la sociedad civil y los ciudadanos ordinarios dando la impresión de reducir la actoría social de los más pobres y la sociedad civil a favor del sector empresarial.

Es posible argumentar que el lugar asignado al sector privado como inmediatamente posterior al rol de los gobiernos o las instituciones internacionales  y por encima de la sociedad civil, , implicaría una mayor responsabilidad de acuerdo con su capacidad de influencia o los efectos de sus acciones e intereses a nivel global y local. Sin embargo quedan dudas al respecto. Con excepción del párrafo 25 que refiere al deber de los gobiernos, organizaciones internacionales, “el sector empresarial” y otros actores no estatales e individuos de contribuir a patrones de consumo y producción sostenibles, no se dice nada sobre responsabilizar o regular los efectos de sus acciones sobre la economía, el medio ambiente o los derechos colectivos de comunidades afectadas por sus inversiones.

Por otra parte, el documento también marca la preeminencia del “sector empresarial” en la esfera financiera de la implementación con énfasis en las fuentes de recursos del sector privado en los medios de implementación (párrafos 30,36 y 37), empero sin mencionar las responsabilidades o condiciones para que dicho financiamiento no genere efectos adversos vinculados con el interés de lucro o beneficios mercantiles.

Ligado a los medios de implementación, un aspecto ausente en la introducción del borrador cero es la referencia a los impuestos nacionales como medio para mejorar las s capacidades de recaudación interna de los países. La falta de precisión sobre este aspecto  no debiera derivar en acciones gubernamentales que ejerzan una mayor presión impositiva para las familias más pobres, sino más bien en políticas fiscales progresivas que contribuyan a reducir la desigualdad, promuevan el consumo de los más pobres y definan impuestos a la riqueza, las utilidades, el patrimonio o la herencia de los que más tienen, incluido el “sector empresarial”. 

Es conocido que estos temas serán tratados en la Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo de Addis Abeba, donde la sociedad civil procurará alcanzar la mayor claridad y transparencia con respecto al rol del sector empresarial y los Estados en los medios financieros de implementación con el fin de que los acuerdos resguarden efectos adversos que profundicen la inequidad, la desigualdad y la injusticia económica.   

El espacio para políticas nacionales

Con relación al nivel de compromiso y obligatoriedad de los Estados sobre la agenda, el documento del GTA y el borrador cero coinciden en que la misma tiene un carácter aspiracional y global, lo cual implica que los gobiernos definirán sus propios objetivos guiados por el nivel global de ambición pero tomando en cuenta las circunstancias y realidades nacionales (GTA 18, BC 2). Un aspecto presente en el objetivo 17.15 pero resaltado en el párrafo 19 del borrador cero es el del respeto por las políticas y prioridades nacionales y de proveer “adecuado espacio de políticas para el crecimiento económico” en particular en países en desarrollo.

Este aspecto, no debe ser entendido por los gobiernos, en especial de los países en desarrollo como  una carta blanca para promover el crecimiento económico a toda costa a merced de territorios colectivos de comunidades indígenas o campesinas tanto como de áreas protegidas, en especial porque como el texto lo indica, la implementación de la Agenda se debe basar en la ley internacional, incluidos los  tratados de Derechos Humanos. 

En relación con estas preocupaciones, el borrador cero establece un lenguaje diferente al del grupo de trabajo con respecto al tema medio ambiental. Mientras el documento del GTA en el párrafo 12 refiere a la necesidad de equidad social y “la protección del ambiente”, el borrador cero hace el uso del término ambiente en un sentido más genérico muy vinculado a enfrentar los efectos del  cambio climático, la degradación ambiental  y sus consecuencias a nivel global (12, 27 y 30), por el contrario; el término más usado en el borrador cero es el de “planeta” reforzando la idea de enfrentar las consecuencias del cambio climático y la degradación ambiental a nivel global y en menor medida las medidas de protección y preservación. Con el uso del término planeta en el lugar de “medio ambiente” y la definición de acciones globales orientadas a enfrentar consecuencias, junto con el mayor margen político otorgado a los países se reduce la importancia de la necesidad de acciones nacionales y locales para protegerlo y no se mencionan las responsabilidades nacionales sobre su protección y preservación. Esto es particularmente importante en países en desarrollo en los que el discurso del crecimiento económico y del desarrollo nacional se presenta como justificación para hacer viables proyectos de desarrollo (infraestructura y explotación de materias primas) con un fuerte impacto ambiental. Frente a ello, parece necesario lograr definir mejor el sentido de las palabras del borrador cero para que éstas incluyan la responsabilidad de los Estados para respetar normas y derechos orientados a protegerlos. En este sentido, es llamativo que las expresiones “Mother Earth” y la afirmación de que algunos reconocen los derechos de la naturaleza en el contexto de la promoción del desarrollo sostenible presentes en el documento del GTA (párrafo 9) han quedado fuera del borrador cero.

Género y derechos de las mujeres

Un aspecto a valorar del borrador cero, es el más fuerte y más claro lenguaje de género que se hace evidente en los párrafos 15, 18, 22 y 23. Esto incluye promover iguales oportunidades de acceso a educación y empleos para las mujeres, combatir todas las formas de discriminación y violencia basadas en género contra mujeres, niñas y niños (18, 22). Igualmente, el borrador cero  plantea reducir la mortalidad materna e infantil así como promover el acceso a salud sexual y reproductiva, incluyendo la educación e información para la planificación familiar. Esta redacción deja de lado el tema de la educación sexual y los derechos sexuales y reproductivos ratificando lo sucedido en el proceso de negociación del documento del GTA. Por ello, una tarea de la sociedad civil será la de procurar reinsertar el debate sobre estos importantes aspectos a nivel internacional y nacional.

Esta mayor claridad del lenguaje y énfasis en la equidad de género con un párrafo específico (18) supone un importante avance respecto al texto del GTA que no contemplaba un párrafo específico (párrafos 7 y 11) pero es importante trabajar porque dicha redacción se mantenga en la redacción final. 

Por último, es destacable que en su párrafo 15 sobre la visión de la Agenda, se haya incluido la idea propuesta por la sociedad civil de que “cada mujer y niña disfrute de una completa equidad de género” y especialmente “de que todas las barreras para su empoderamiento en nuestras sociedades sean removidas”. La referencia a la remoción de las barreras que se oponen al empoderamiento de las mujeres no estaba incluida en el documento del GTA y por ello supone un importante avance que permitirá enfrentar fenómenos recurrentes y otros emergentes que se presentan en espacios que las mujeres han empezado a ocupar, tales como el ámbito político donde la mayor presencia de mujeres choca con nuevos problemas tales como el acoso y la violencia políticas o el mercado de trabajo donde la remuneración para ellas es menor que para los hombres. Por esto es importante que la sociedad civil se esfuerce no sólo por mantener la referencia a las barreras de género sino además procurar su inclusión en los objetivos y metas.

El vínculo con los derechos humanos y su importancia para la exigibilidad de los ODS

Desde la perspectiva de la sociedad civil y las organizaciones que representan a los sectores que viven en pobreza, es necesario prestar atención tanto al vínculo de la Agenda con los derechos humanos como a las obligaciones y compromisos que emanan del acuerdo global que la Agenda reviste. La Agenda podría entenderse como un plan con sus respectivas rutas y plazos para que en los próximos 15 años se lleven a cabo las medidas necesarias orientadas a hacer efectivos los derechos de los más pobres tan frecuentemente ignorados y vulnerados por los Estados. En un sentido práctico su vínculo con los DDHH provee a la sociedad civil y los sectores más empobrecidos de una serie de herramientas jurídicas y políticas para exigir a los Estados el cumplimiento de la Agenda. Así, mientras más fuerte sea éste vínculo, más posibilidades de exigir y lograr el cumplimiento de la Agenda.

Al respecto, el documento del GTA sólo lo hacía referencia a los DDHH en el párrafo 7, ofreciendo un listado que especifica varios derechos económicos, sociales y culturales junto con civiles y políticos tales como el derecho al desarrollo, el derecho a un estándar de vida adecuado incluyendo el derecho a la alimentación y al agua, la buena gobernanza, el estado de derecho, la equidad de género y el empoderamiento de las mujeres y un compromiso por sociedades democráticas. Sin hacer un listado tan exhaustivo, es destacable la más extensa referencia que el borrador cero hace con respecto a los DDHH y las leyes internacionales en los párrafos  11, 15, 16, 17, 18, 28.

En estos se establecen vínculos importantes con los estándares y obligaciones de Derechos Humanos al referir que la visión de los Estados involucrados es alcanzar “un mundo de respeto universal por los derechos humanos y la dignidad humana” (15); que la agenda está “basada” en la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales (11); que la misma integra todos los derechos humanos (17), así como que los Estados miembros “reafirman su compromiso” con la ley internacional y enfatizan que la Agenda será implementada de manera consistente con los “derechos y obligaciones” de los Estados bajo la ley internacional.

En relación a esto; los párrafos 13 y 14 reconocen que las tareas para erradicar la pobreza  y la desigualdad, así como preservar el planeta y generar crecimiento económico inclusivo están vinculadas entre sí y son interdependientes. Es por ello que se ha “decidido un conjunto de  objetivos integrados e indivisibles” cuya aplicación es universal. A partir de esto, es destacable que las características que el borrador cero asigna a los ODS  tienen mucha similitud con los principios que comúnmente se confieren a los Derechos Humanos en términos de universalidad, indivisibilidad e interdependencia.

Siguiendo la pauta del Informe Síntesis del Secretario General de diciembre de 20144, el borrador cero hace un notable avance en el reconocimiento del vínculo de la Agenda con los Derechos Humanos. Este aspecto, idealmente ampliaría las posibilidades de la Sociedad Civil y los sectores empobrecidos para exigir a los Estados su adecuada implementación y la rendición de cuentas a través de herramientas de exigibilidad social, política o jurídica que habitualmente se aplican en el campo de los derechos humanos.

A pesar de  este importante predicamento por la integralidad de la agenda la derivación lógica referida a que “ningún objetivo sea considerado como alcanzado si los demás no los son” en el sentido que ningún objetivo sea dejado atrás, ha quedado ausente de la redacción del borrador cero. La omisión de este importante paso hacia el compromiso de los estados por una implementación integral, en el que la Sociedad Civil ha insistido bastante,  obliga a ésta última no sólo a insistir en su inclusión en el texto final, sino también a preservar y fortalecer el vínculo entre estándares de Derechos Humanos y ODS en la fase final de acuerdos tanto como durante el en el proceso de implementación a nivel nacional e internacional.

Notas:

1 Open Working Group proposal for Sustainable Development Goals. Disponible en:  http://undocs.org/A/68/970

2 Un ejemplo de la falta de ambición del documento del GTA es la cifra de $ 1.25 (apenas 37.5 dólares al mes) como piso por debajo del cual se mide la pobreza. La misma ha sido muy discutida en Bolivia ya que desde la perspectiva de la SC S boliviana es demasiado baja si se considera que una canasta alimentaria mínima mensual en un país como Bolivia cuesta 258 dólares (Bs. 1792). Es difícil pensar un país, por más pobre que sea, en el que sea posible para una persona vivir con cerca de 40 dólares al mes. Dado que el objetivo 1, marca la base de todo el documento de los ODS, una cifra tan baja para pensar la pobreza no supone un horizonte nada ambicioso en el camino propuesto por la Agenda.

3 Aquellos con menores ingresos, las mujeres, las niñas/os y ancianas/os, los grupos indígenas y las minorías, los inmigrantes, las personas con discapacidad y los pobres en áreas geográficas de mayor vulnerabilidad, etc.

4  El camino hacia la dignidad para 2030: acabar con la pobreza y transformar vidas protegiendo el planeta Informe de síntesis del Secretario General sobre la agenda de desarrollo sostenible después de 2015. Parte I. Un llamamiento universal a la acción para transformar el mundo después de 2015. Disponible en: http://www.un.org/en/development/desa/publications/files/2015/01/Synthes...

Por Carlos Revilla, Programa Urbano de la  UNITAS. Unión Nacional de  Instituciones para el Trabajo de Acción Social – Bolivia. www.redunitas.org