Crecimiento macroeconómico, realidades desafiantes

Himanshu Jha, Santosh K Patra
National Social Watch Coalition

En esta etapa de notable crecimiento macroeconómico es evidente la necesidad de renovar el énfasis político para reforzar los planes de seguridad social vigentes y desarrollar iniciativas nuevas que acompañen la constante evolución de las realidades socioeconómicas y demográficas del país, entre ellas el proceso de envejecimiento de la población. La legislación propuesta para proteger al sector informal es un paso positivo, pero hace falta mucho más para garantizar una red de seguridad efectiva para las personas vulnerables y marginadas.

El Estado avanza ahora hacia una política neoliberal queapunta al crecimiento, en la cual el aumento del PBI, las privatizaciones y laexpansión industrial son las consignas del futuro. Pero sectores considerablesde la sociedad necesitan algún tipo de red de seguridad para realizar susderechos económicos, sociales y culturales. Con un crecimiento económico anualsuperior a 9% se torna inevitable avanzar hacia la realización de una seguridadsocial para todos.

El porcentaje de la población que vive por debajo de la línea de pobreza semantiene en el entorno de 27,8%. Las personas mayores de 60 años comprenden 7%de la población total, y las proyecciones indican que este grupo etarioalcanzará alrededor de 100 millones en 2013. Los trabajadores del sectorinformal superan los 370 millones y representan 93% de la fuerza de trabajo. Eldesempleo aumentó de 6,1% en 1993-1994 a 7,3% en 1999-2000 y a 8,3% en2004-2005. Es evidente que el actual crecimiento económico no generó empleos yque los niveles de empleo descendieron, incluso en el sector formal (Gobierno deIndia, 2006).

La agricultura es un sector importante que mantiene aproximadamente a 115millones de familias en todo el país y proporciona empleos a cerca de 58,2% delos trabajadores y trabajadoras. Es, por lo tanto, una cuestión de particularpreocupación que también se haya producido un fuerte incremento del desempleoen los hogares de trabajo agrícola (de 9,5% en 1993-1994 a 15,3% en 2004-2005),que ya son de los más pobres del país (Gobierno de India, 2006).

La rapidez y el alcance de los cambios en las circunstancias actuales refuerzanla necesidad de mejorar con urgencia el régimen de seguridad social. Lasociedad atraviesa transiciones en varios frentes que derrumbaron casi porcompleto el sistema tradicional de seguridad social, lo que dejó a sectoresvulnerables de la población librados a su suerte. Por otra parte, la retiradadel Estado ante el impacto del marco neoliberal y las fuerzas de la globalizaciónprovocó un dilema político en el cual las inquietudes del Estado de bienestarse dejaron de lado. Si bien la prestación de la seguridad social está amparadapor normas constitucionales, el régimen vigente contiene grandes lagunas, sobretodo en lo concerniente a la cobertura de los sectores vulnerables de la poblacióncomo las personas de la tercera edad, las mujeres, las niñas y niños y losmillones de trabajadores remunerados y no remunerados del sector informal. Hastala fecha, el Estado no ha proporcionado una red de seguridad social integral yrealista. Las iniciativas que existen se caracterizan por una instrumentaciónpoco eficaz e insuficiente y por carecer de un abordaje de largo plazo. ElEstado no puede esquivar los compromisos constitucionales que le corresponden.La naturaleza multidimensional del problema de la seguridad social hace que no sólosea más complejo, sino también que exista la necesidad de adoptar medidasurgentes.


Seguridad social del sector informal:iniciativas y desafíos

Se calcula que, de los 399 millones de trabajadores que había en 1999-2000,371,2 millones (casi 93% de la fuerza de trabajo) integraban el sector informal,en comparación con apenas 27,8 millones (7%) del sector formal (
Sakthivel yJoddar, 2006).

De acuerdo con el compromiso asumido en su Programa Mínimo Común Nacional, elgobierno de la Alianza Progresista Unida concluyó recientemente la redacciónde un proyecto de ley de seguridad social para los trabajadores del sectorinformal. Como complemento de las disposiciones de seguridad social que existena nivel estadual y nacional, el proyecto de ley ofrece medidas de protecciónsocial tales como seguro de salud y prestaciones por maternidad y vejez, a lavez que atiende la conservación de los recursos naturales que sostienen losmedios de vida de los trabajadores y trabajadoras informales. La singularidad deeste proyecto radica en que se basa en un marco de derechos y que es jurídicamenteejecutable. El plan propuesto sería de naturaleza voluntaria y contribuyente,con aportaciones de los trabajadores y del Estado.

Sin embargo, una mirada más atenta al proyecto de ley revela vacíos evidentes.Antes que nada, la iniciativa no respeta los principios de no discriminación yequidad amparados por la Constitución y los convenios internacionales que Indiaha ratificado, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales. El proyecto de ley provoca más fragmentación al excluir a laspersonas ya cubiertas por los planes existentes y adopta un enfoque segmentadoen la provisión de la seguridad social cuando distingue entre los sectoresformal e informal en lugar de consolidar ambos (
Duggal, 2006). También se pueden plantear preguntas acerca de la definición de‘informal’. La Comisión Nacional para las Empresas del Sector Informal lasdefine como empresas no constituidas legalmente que pertenecen a personas uhogares, con menos de 10 empleados. Sin embargo, también hay trabajadores en elsector formal que podrían entrar en la categoría de ‘informales’ porque nogozan de los derechos y privilegios correspondientes al sector formal (Chandrasekhar yGhosh, 2006).

La iniciativa también adopta un enfoque uniforme hacia el sector informal, sintomar en cuenta su heterogeneidad. Como han señalado varios observadores, esprobable que el paquete mínimo específico de seguridad social que necesitecada uno de los subsectores sea diferente, debido a sus distintas prioridades (
Hirway, 2006).

Asimismo, aunque la prestación de una cobertura mínima de seguridad socialpara el sector informal es una iniciativa bienvenida, la cantidad de dinero quehabrán de recibir los beneficiarios de los diferentes planes y categorías esclaramente insuficiente. Por ejemplo, la pensión a la vejez propuesta para lostrabajadores que estén por debajo de la línea de pobreza después de los 60 añosde edad sería equivalente a INR 200 por mes (apenas USD 5), mientras que en elcaso de muerte accidental se indemnizaría a los beneficiarios con INR 25.000(USD 615) en un único pago. Esto genera interrogantes acerca de las intencionesy la voluntad de los legisladores, y lleva a preguntarse si no se trata más quede otro gesto vacío.

La compleja estructura institucional que sugiere el proyecto de ley depende delsistema habitual ordenado por jerarquías, que va desde el gobierno centralhasta el nivel de distrito, con la participación de organizaciones comunitariascomo los panchayats (organismoslocales de gobierno), grupos de autoayuda y sindicatos. No obstante, estecomplejo mecanismo resultó poco eficaz en numerosos planes anteriores, y lacantidad de funciones que abruma a las instituciones comunitarias arroja seriasdudas sobre su capacidad de llevar a cabo con eficacia esta nueva iniciativa.

La tendencia a sobrecargar la maquinaria y los procedimientos existentes tambiénse refleja en el criterio de medición de la ‘línea de pobreza’,evidentemente insuficiente, propuesto para identificar a los hogaresbeneficiarios (
Hirway, 2006).

En respuesta al proyecto de ley de seguridad social, las federaciones sindicaleshan hecho hincapié en la necesidad de mejorar las propuestas legislativas condisposiciones más específicas y concretas sobre asuntos tales como proteccióncontra la pérdida del empleo, indemnización adecuada, horas de trabajo,inspección laboral y procedimientos conciliatorios de disputas, y sancionespara la infracción de las normas laborales (
Central TradeUnions, 2006).


Necesidad de proteger a la tercera edad

El crecimiento de la esperanza de vida y de la proporción de población mayorde 60 años implica la necesidad de que exista una cobertura integral deseguridad social para los adultos mayores, que representaban cerca de 7% de lapoblación en 2001 y se espera que asciendan a casi 9% en 2016 (Gobierno deIndia, s/f). Se calcula que la cantidad de personas mayores de 60 años llegaráa 100 millones en 2013 y a 198 millones en 2030.

Aproximadamente 80% de las personas mayores viven en zonas rurales, lo queobstaculiza el establecimiento de un mecanismo eficaz de prestación de laasistencia. Además, la feminización de este problema se manifiesta en el pronósticoque señala que las mujeres serán 51% de la población de tercera edad en 2016.Finalmente, la población anciana (mayor de 80 años) también está creciendo yaproximadamente 30% vive por debajo de la línea de pobreza (
EPW, 2007).

En general, incluso la población asalariada tiende a desplazarse por debajo dela línea de pobreza en la vejez debido a la insuficiencia de ahorros y otrascontingencias. En la actualidad hay escasas normas de seguridad social para losmayores, y los fondos de previsión y de pensión existentes sólo se aplican alsector formal, lo cual deja al extenso sector informal sin cobertura. Existenotros planes que proporcionan cierto grado de protección a las personas de latercera edad en la forma de tasas de interés levemente más elevadas sobre lospequeños ahorros, pero gran parte del esfuerzo de ahorrar para el futuro sefrustró con la reciente decisión que gravó los ahorros acumulados (Gopal,2006).

Los Principios Directivos de la Política Estatal estipulan que “el Estadodeberá, dentro de los límites de su capacidad y su desarrollo económico,tomar los debidos recaudos para asegurar los derechos de la asistencia públicaen los casos de vejez.” En este sentido, la Política Nacional para lasPersonas Mayores que se anunció en enero de 1999, podría considerarse como unhito. Sin embargo, un estudio reciente realizado por HelpAge India concluye quesu instrumentación se ha demorado (
EPW, 2007).

En febrero de 2006 el Gabinete aprobó la ley de Mantenimiento y Bienestar delos Progenitores y las Personas de la Tercera Edad. La ley menciona variasiniciativas gubernamentales, entre ellas el mantenimiento de una base de datossobre las personas mayores, la provisión de una pensión a la vejez de INR1.000 (USD 24,6) por mes, y la creación de una cantidad suficiente de hogarespara ancianos, en especial para quienes no cuentan con apoyo familiar (
Epw, 2007). La ley también crea tribunales por intermedio de loscuales el gobierno tomaría medidas contra las personas que no cuidendebidamente a sus progenitores ancianos, con penas de cárcel y multas de hastaINR 5.000 (USD 123). Este tipo de legislación debería haberse adoptado hacetiempo, pero lo que hace falta ahora es su rápida y eficaz instrumentación.


Las mujeres excluidas como beneficiarias

Los trabajadores no remunerados no fueron contemplados en los planes deseguridad social propuestos para el sector informal, lo cual tiene gravesconsecuencias de género, ya que las mujeres tienden a tener una representaciónmayor entre los trabajadores no remunerados en las familias (
Neetha, 2006). La decisión hará que estas trabajadoras sumen alproblema de la pobreza el de la exclusión.

Esta discriminación de género también se puede observar en la PolíticaNacional para las Personas Mayores. Como señala Gopal (2006), aunque la mismareconoce la mayor esperanza de vida de las mujeres, “no se pone mucho énfasispara destacar las consecuencias en materia de género de tal política, a pesarde la evidencia de que las mujeres en esta categoría padecen una vulnerabilidadmayor. En los artículos sobre atención médica, nutrición, vivienda y educación,no existe referencia específica a la situación de las mujeres.”

Planes como el Programa Integrado de Desarrollo Rural, los Servicios Integradosde Desarrollo de la Infancia, el Desarrollo de Mujeres y Niños en Zonas Ruralesy otros de naturaleza socioeconómica funcionan desde la década de 1980, perohasta el momento no lograron alcanzar los resultados deseados. “Aunque elEstado apunte a la familia en la prestación de la seguridad social, en lo queconcierne a las mujeres, cuando su vínculo con el sostén económico de lafamilia se rompe en caso de divorcio, abandono, separación o viudez, significala indigencia” (Gopal, 2006).


El plan de empleo rural arroja resultados variados

El Programa Nacional de Garantía del Empleo Rural (NREGP)[1]quizá sea uno de los planes de empleo más exhaustivos de los últimos años enlas zonas rurales durante las épocas de escasez. Abarca 200 distritos en todoel país, con el objetivo de proporcionar 100 días asegurados de empleoasalariado no especializado a cada hogar rural que lo desee. El NREGP es un planque funciona a demanda y está orientado a obras relativas a la conservacióndel agua, la protección contra las sequías, el fomento agrario, el control delas inundaciones, el saneamiento y la conectividad rural. No obstante, unalimitación importante de este programa es la absoluta desconexión entre losplanes de infraestructura rural y la creación de infraestructura derivada delNREGP.

Hasta la fecha, la implementación del programa exhibe resultados variados. Elporcentaje de inscripción entre los hogares que cumplen con los requisitosnecesarios varía de 14,1% a 100% en algunos distritos. El nivel de informaciónentre los beneficiarios acerca del programa también es muy bajo. Faltan ajustarmuchos detalles para implementar y utilizar el programa con el fin de resolverproblemas como el nivel de información general, el pago obligatorio y en tiempode los sueldos y el papel que corresponde a los organismos locales deautogobierno (gram sabhas y panchayats)en la implementación del programa a nivel comunitario.

En esencia, el NREGP es más un programa de apoyo al ingreso cuyo fin es prestarayuda a las presonas para que soporten la actual falta de trabajo que uninstrumento generador de empleos a mediano y largo plazo.


Referencias

Central Trade Unions (2006). Respuesta al Proyecto de Ley sobre SeguridadSocial del Sector Informal, 6 de junio.

Chandrasekhar, C.P. y Ghosh, J. (2006).
“Providing Social Security to Unorganized workers”. The Hindu,27 de junio.

Duggal, R. (2006). “Need toUniversalize Social Security”, Economicand Political Weekly, 12 de agosto.

EPW (Economic and Political Weekly) (2007). “Senior Citizens: Legislating OldAge Security”. Editorial, 10-16 marzo.

Gopal, M. (2006). “Gender, Ageing and Social Security”. Economic and Political Weekly, 21
de octubre.

Gobierno deIndia (s/f). Population andHuman & Social Development”. Comisión Nacional sobrePoblación. Disponibleen: <populationcommission.nic.in/facts1.htm>.

Gobierno de India(2006). “Towards Faster and More Inclusive Growth: An Approach to the 11thFiver Year Plan”. Comisión de Planificación, diciembre. Disponible en:<developednation.org/government/fiveyearplans/11_draft.pdf>.

Hirway, I. (2006), “UnorganizedSector Workers’ Social Security Bill, 2005; Let Us Not Go Backwards!”. Economic and Political Weekly, 4 de febrero.

Neetha, N. (2006). “‘Invisibility’ continues? Social Security and UnpaidWomen Workers”. Economic and PoliticalWeekly, 12
de agosto.

Sakthivel, S. yJoddar, P. (2006). “UnorganizedSector Workforce in India: Trends, Patterns and Social Security Coverage”. Economicand Political Weekly, 27 de mayo.

Social Watch India (2007). Social WatchIndia Report 2007 - Deepening Disparities and Divides: Whose Growth is it Anyway.Nueva Delhi: Sage.



Nota:

[1] Para profundizaren este tema, consulte Social Watch India Report 2007.