El nuevo paradigma de las pensiones: ¿funcionará para todos?

Bulgarian Gender Research Foundation (BGRF), Bulgarian-European Partnership Association (BEPA), en cooperación con la Confederación de Sindicatos Independientes de Bulgaria (KNSB)

El sistema de pensiones está experimentando reformas profundas como consecuencia de las nuevas realidades financieras, económicas, demográficas, políticas y sociales que trajo consigo la transición de una economía socialista a una de mercado. Si bien el nuevo programa de pensiones de tres niveles corrigió algunas de las fallas del sistema anterior, también colocó a las mujeres en una situación de desventaja.

Bulgaria ha ratificado los principales instrumentos dederechos humanos, que también se refieren al derecho a la seguridad social.Aunque el sistema de seguridad social coincide con el objetivo de la coberturauniversal, el sistema actual de pensiones todavía genera desigualdades ypobreza y no es compatible con las principales normas de seguridad social de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT), entre ellas 40% de sustituciónde ingresos para pensiones. No es casualidad que el gobierno no haya ratificadoninguna de las convenciones de la OIT en la materia desde la Segunda GuerraMundial. La Convención sobre Trabajadores con Responsabilidades Familiares(C156) de 1981, ratificada en 2006, aún está por implementarse en la legislacióny en la práctica.*

La reforma del sistema de pensiones está en proceso desde 2000, pero el impactode las medidas adoptadas sobre los derechos humanos hace relativamente poco sólopodrá ser evaluado en el mediano y largo plazo. Las reformas se emprendieron enrespuesta a las nuevas realidades financieras, económicas, demográficas, políticasy sociales que afrontó el país durante el periodo de transición, lo quedeterminó una urgente necesidad de cambios profundos, adaptación y modernizacióntanto de la legislación como de la arquitectura y funcionamiento del sistema depensiones.


El cambio a un sistema de tres niveles

En el pasado, el sistema de seguridad social estaba basado en el enfoque delbeneficio definido con cobertura universal, incluyendo a trabajadores de lossectores público y privado, trabajadores independientes y miembros decooperativas y asociaciones profesionales. El Instituto Nacional de SeguridadSocial proveía amplia protección para las eventualidades de jubilación,discapacidad, accidente de trabajo, desempleo, maternidad y enfermedad. Tambiénproveía diferentes tipos de asistencia social que ahora proporciona la Agenciade Asistencia Social del Estado, como los beneficios familiares y laelectricidad.

Se han realizado varios esfuerzos significativos para solucionar los problemasde la seguridad social en el contexto de la transición a una economía demercado, sin éxito alguno. La nueva legislación de seguro social adoptada en2000 apuntó a sanar las debilidades más evidentes y costosas de la legislacióncorrespondiente, que eran también la fuente de los principales problemas delsistema de pensiones, entre ellas:

• Un déficit financiero crónico y, en consecuencia, la amenaza de uneventual colapso financiero.
• La baja tasa de recaudación en el pago de contribuciones y el engaño y laevasión a gran escala respecto de las obligaciones de seguro social.
• Disposiciones excesivamente liberales para acceder a una pensión,especialmente en el caso de trabajadores que se amparaban en el derecho a unajubilación anticipada.
• Una carga social pesada sobre la generación trabajadora.
• Tasas de pensión bajas en relación al costo de vida actual.
• Una desconfianza creciente y una actitud negativa hacia el seguro social engeneral y el sistema de pensiones en particular.

La nueva legislación adoptada para abordar estos y otros problemas del sistemade pensiones trajo como consecuencia cambios fundamentales dirigidos a adquirirun equilibrio que garantice el logro de objetivos sociales del sistema depensiones además de la estabilidad y la viabilidad financiera del sistema.

Bajo la dirección financiera de las instituciones financieras internacionales(impuesta a través del condicionamiento de préstamos) y siguiendo las prácticasimplementadas en Europa Central y Oriental y América Latina, se estructuró unsistema de pensiones, basado en tres pilares. La nueva arquitectura combina laparticipación gubernamental y la privada así como elementos obligatorios yvoluntarios.

El primer pilar es universal y obligatorio y abarca todos los grupos de personasempleadas sin importar el tipo de empleo o nivel de ingresos que tengan. Es un típicosistema público
de reparto,basado en contribuciones definidas. El segundo pilar, también obligatorio, esun sistema suplementario enteramente financiado de seguros de pensión concuentas individuales, mientras que el tercer pilar es un sistema voluntariosuplementario enteramente financiado de seguros de pensión. El segundo y eltercer nivel son de gestión privada, siguiendo las recomendaciones del BancoMundial.

Los niveles de los beneficios de pensiones del primer pilar se calculan en basea una fórmula universal aplicada a toda persona asegurada, que apunta a lograrun vínculo más cercano entre contribuciones y beneficios. La fórmula tiene encuenta tanto los ingresos percibidos por el individuo asegurado como el númerode años de empleo activo.

Otro cambio introducido por la legislaciónfue aumentar la edad jubilatoria. Para las mujeres aumentará gradualmente de 55a 60 años, mientras que para los hombres aumentará de 60 a 63 años. Además,las categorías de trabajadores que reúnen los requisitos para una jubilaciónanticipada se redujo sensiblemente, descendiendo la proporción decontribuyentes con ese derecho de 20% a apenas 6%.

Las medidas y políticas concretas expuestas en la legislación de reforma delas pensiones – mayores requisitos de admisión al sistema de pensiones,restricciones para la jubilación anticipada, mejora de la relación entrecontribuciones individuales y el tamaño de la compensación de las pensiones,mejora en el control del cumplimiento con la legislación por parte de todapersona empleada – son típicas de las medidas y políticas seguidas por otrospaíses que contemplan reformas de las pensiones o que ya las han realizado.


Tasas de reemplazo de ingreso no alcanzan niveles internacionales

Se supone que la nueva fórmula de las pensiones garantizará un mínimo de 40%de ingresos en la tasa de reemplazo. Los datos del Instituto Nacional deSeguridad Social demuestran que, hasta ahora, la fórmula seleccionada no hallegado a cumplir este objetivo. La tasa de reemplazo, medida en base a lacorrelación entre una pensión promedio y el salario promedio del país, oscilaentre 35% y 40%. Sin embargo, es importante señalar que dos tercios de losjubilados reciben una pensión apenas equivalente o menor a la pensiónpromedio. Ésta es una de las principales razones por las que Bulgaria no haratificado la Convención 102 de la OIT, que establece normas mínimas deseguridad social (incluso 40% de tasa de reemplazo para pensiones a la vejez),ni el Código Europeo de Seguridad Social.

Por otra parte, la tasa de todas las pensiones, incluyendo las pensiones máximas,no ofrece garantía alguna de un nivel de vida adecuado. Por lo tanto las críticasmás comunes al sistema de pensiones, tanto de los que están ‘dentro’ delsistema como de sus futuros ‘usuarios’, están relacionadas con las tasas delas pensiones. Aunque hay muchas más y diferentes razones para explicar estasituación, y no todas son atribuibles a la fórmula para determinar los montosde las pensiones, ya se estableció que la tasa de sustitución de ingresosocupacionales perdidos por medio de esta fórmula es inadecuada. Es por eso quedeberá revisarse la nueva fórmula para las pensiones para lograr una tasasustitutiva de ingresos más adecuada. Es sumamente importante y necesario quese realicen cambios en esta dirección tanto para aumentar la confianza en elsistema y en las reformas como para asegurar un buen desarrollo del proceso.


Mujeres en desventaja

El vínculo más directo entre contribuciones y pensiones bajo el nuevosistema de pensiones coloca a las mujeres en franca desventaja. La tasa deempleo es significativamente más baja para las mujeres que para los hombres.Esto se explica parcialmente por el hecho de que es más probable que lasmujeres se tomen licencia del trabajo para cuidar a sus hijos u otros parientes.También es más probable que trabajen a tiempo parcial, generalmente por lasmismas razones. Las contribuciones que realizan a las pensiones como resultadode estos factores y otros se reflejan en una tasa menor de reemplazo de ingresosen sus pensiones.

Por su parte, el análisis de género realizado por el Instituto Nacional deSeguridad Social en cooperación con el Centro de Estudios y Políticas de laMujer apunta a cuatro principales causas del trato desigual para hombres ymujeres en el sistema de pensiones:

Edad jubilatoria: Se hacuestionado si la edad jubilatoria menor para las mujeres es en realidad unaventaja o una desventaja oculta en el contexto mayor del mercado laboral búlgaro.Es decir, con la nueva y más individualizada fórmula de beneficiosjubilatorios, en los que las ganancias propias del trabajador o trabajadora sonla base directa para sus propios beneficios jubilatorios, un periodo de trabajomás corto implicará sencillamente beneficios jubilatorios más bajos para lamujer – y tasas más altas de pobreza femenina en la vejez. En este contexto,¿será una edad jubilatoria menor una ventaja para las mujeres o una sutilforma de discriminación?

Ahorros individuales contra segurosocial: Las cuentas de ahorro que constituyen el segundo pilar del nuevosistema de pensiones magnifica la desventaja general de la mujer en el mercadolaboral, ya que no tienen elementos de solidaridad ni bienestar social queayuden a compensar la brecha de género en materia salarial. Por lo tanto, lossalarios promedio más bajos que ganan las mujeres se ven reflejadosdirectamente en beneficios jubilatorios más bajos.

Expectativa de vida: La legislacióny reglamentación de segundo pilar no hablan de un tema clave para todas lasmujeres, sean ricas o pobres: cómo se usará la expectativa de vida paradeterminar los beneficios jubilatorios privados futuros. A nivel internacionallos sistemas jubilatorios privados tienden a pagar beneficios menores a lasmujeres basándose en su expectativa de vida más larga, pero no hay ningúnsistema público en el mundo que discrimine de esta manera. El segundo pilar esun híbrido – públicamente mandatado y financiado, pero gestionado de formaprivada. ¿Deberían primar los principios públicos en su diseño, o deberíandejarse estas cuestiones a los administradores de pensiones privadas? En el casodel segundo escenario, ¿qué otros grupos sufrirían discriminación por sumayor expectativa de vida? ¿Los no fumadores, que promedialmente sobreviven alos fumadores? ¿Los integrantes de mayorías étnicas, que promedialmentesobreviven a las minorías? En este sentido, la discriminación por génerocrearía un peligroso precedente.

Atención infantil y derecho a lapensión: El sistema de pensiones trata a los hombres que se toman licenciadel trabajo para cuidar a sus hijas e hijos con menos generosidad que a lasmujeres que hacen lo mismo. Esta forma de discriminación penaliza a los hombresque comparten las actividades de crianza de los niños y ha sido eliminado en lamayoría de los países de Europa Central.


Algunos comentarios finales

La concreción de la reforma de las pensiones se ve impedida por la ausencia demedidas compensatorias diseñadas específicamente y de programas de empleo, asícomo porque se superpone a las reformas que se están llevando a cabo en otrasáreas importantes: privatización y reestructura de la economía, asistenciasanitaria, etc.

La instrumentación de una nueva fórmula de pensiones, de un mecanismo para laactualización anual de las pensiones, y de nuevos tipos de beneficios y pagosadicionales ocasionales a los pensionistas – en Navidad, por ejemplo – hamejorado los montos nominales de las pensiones, pero éstos están muy pordebajo del nivel adecuado para la mayoría de los pensionistas.

La primera fase del plan obligatorio suplementario de seguros de pensiones hasido declarada exitosa, en vista de aspectos como el control público, la gestiónestable y la coordinación con el sistema de pensiones público. Losrepresentantes de los sindicatos y empleados han tenido un rol relativamentesignificativo en la implementación de los reglamentos correspondientes y laejecución y el seguimiento de políticas, incluyendo la garantía de losderechos de las personas empleadas.

En el contexto de los objetivos y valores paneuropeos, se han establecido lasbases para lograr una conexión más directa entre las estrategias y políticasen la esfera de las pensiones y en los Planes Nacionales de Acción para elEmpleo, con la expectativa de aumentar la tasa de empleo, restringir losprogramas de jubilación anticipada, incrementar los incentivos para prolongarel empleo activo y crear una base financiera estable para los sistemas depensiones.

El análisis de la experiencia búlgara hasta ahora da pie a la conclusión deque es posible cierta modificación reguladora, en particular a la luz de loscompromisos del país respecto de instrumentos europeos en el área de laspensiones y la participación social. Por encima de todo, para que garanticenuna vida digna a los adultos mayores, las pensiones (hoy como en el futuro) nodeberían generar pobreza, y deberían coincidir con las nuevas necesidadesindividuales creadas por el cambio. Finalmente, y quizá más importante quetodo, los sistemas de pensiones deben ser financieramente saludables, autónomosy sustentables a largo plazo.


Nota:

* Uno de los componentes del ICB fue imputado en función deinformación de países de nivel similar.