Haciendo equilibrio entre objetivos, compromisos y medios

Himanshu Jha
Control Ciudadano India

El Gobierno intenta mantener un delicado equilibrio en su lucha por reconciliar sus compromisos con la política económica neoliberal de prudencia fiscal y sus ambiciosos compromisos de desarrollo social. El problema resulta aún más complicado a la luz de las fugas de fondos y la corrupción que desangran el presupuesto social, ya insuficiente.

El desafío que enfrenta hoy el Gobierno es mantener un equilibrio entre los cambios en los dos paradigmas que han marcado la política y la economía a partir de la década de 1980. El dilema es reconciliar las contradicciones resultantes en torno a las necesidades, los compromisos, la voluntad política y las finanzas. Sometido a esta serie de presiones encontradas, el Gobierno está realizando su propio acto equilibrista para poder resolver este dilema emergente, dejando a los ciudadanos ante la duda de cuáles serán las respuestas que dará a sus demandas y expectativas.

En el ámbito político, el resurgimiento de formaciones políticas y la reiteración de alzamientos sociales imponen al gobierno nuevas expectativas y demandas. La influencia de varios de esos grupos políticos creció a partir de su apoyo a las demandas que sustentan esos alzamientos y de promover la ideología de la “justicia social”. Su impacto, sin embargo, es limitado porque su apoyo político se basa casi exclusivamente en los sectores sociales más despojados de la sociedad. Al mismo tiempo, realidades socioeconómicas como la enorme pobreza, los múltiples niveles de privaciones y la emancipación de los grupos sociales marginados y las mujeres no pueden ser ignorados en ningún marco de políticas.

En términos del paradigma del desarrollo económico, el problema radica en el compromiso del Gobierno con el marco neoliberal y con un patrón de planificación económica e institucional que ostensiblemente hace énfasis en la prudencia económica, un enfoque que a menudo resulta conflictivo y contradice sus compromisos en lo político y lo social. Los diseñadores de políticas deben tener siempre presentes las consideraciones del “bienestar social” política y socialmente aconsejables, y al mismo tiempo diseñar la política económica de conformidad con las consideraciones de los nuevos apremios económicos tanto nacionales como globales. Los gobiernos nacional y estaduales están perpetuamente atrapados en este dilema paradigmático. A esto hay que agregar el problema general del “declive institucional”, expresado en una atrofia sin precedentes de las instituciones, que son incapaces de llevar adelante los programas con los que ellas mismas se han comprometido. Muchos de esos compromisos gubernamentales, tanto sociopolíticos como económicos, en el mejor de los casos siguen a “mitad de camino”, cuando no son lisa y llanamente incumplidos.

Por este motivo, si bien el Gobierno ha mostrado su compromiso con el desarrollo social a través de iniciativas como el Programa Mínimo Común y sus Planes quinquenales, al igual que en la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) , sigue por otra parte sujeto a los compromisos que le impone el paradigma económico mundial dominante. Esto resulta obvio al ciudadano común, que está atrapado entre estos conflictos. Para ser justos, el Gobierno avanza cada vez más en la adopción de un modelo participativo a la hora de tomar decisiones y de implementarlas. Pero ¿qué tan efectiva ha sido realmente esa participación? ¿Ha tenido impactos suficientes en los instrumentos financieros para la instrumentación de políticas como por ejemplo las partidas presupuestales de los programas de desarrollo?

A la luz del dilema que hemos presentado anteriormente, es imperativo explorar las siguientes preguntas: ¿los compromisos sociales del Gobierno están reflejados en las partidas presupuestales de los últimos años? ¿Las instituciones gubernamentales tienen la capacidad para llevar adelante esos compromisos? ¿Son las instituciones suficientemente efectivas para poder llevar los programas a los grupos de destinatarios? ¿Qué alcance tienen la corrupción, las fugas de fondos públicos y la inacción de los funcionarios?

Análisis del presupuesto anual

Si bien el desarrollo en su conjunto, incluido el desarrollo económico, continúa siendo el objetivo general del Estado, el desarrollo social y la distribución equitativa siguen constituyendo sus objetivos prioritarios, al menos en los papeles. El Programa Mínimo Común y el Décimo Plan quinquenal proporcionan un panorama de los compromisos declarados, que coincide visiblemente con los ODM. Obviamente estos compromisos deben ser acompañados por medios eficientes y apropiados para hacerlos posibles. No sólo es necesario que cuenten con el respaldo de las partidas financieras suficientes sino que requieren además de una infraestructura institucional eficiente. Un análisis algo más detallado del presupuesto anual del Gobierno muestra a sus compromisos de un lado y a sus prioridades cambiantes del otro. El presupuesto también es indicativo de la dirección en la que avanzan las políticas.

La Ley de Responsabilidad Fiscal y Administración Presupuestal de 2005-2006 tenía por objetivo establecer una relación gasto-ingreso uno a uno. En otras palabras, en caso de no poder hacer efectivas las expectativas de ingresos del gobierno, como sucede a menudo, existe una reducción de gastos que recae en el sector social.

Aunque el presupuesto 2005-2006 elevó la asignación prevista para la asistencia a los gobiernos estaduales, también marcó el fin de los préstamos del gobierno central a los estados para la implementación de sus planes anuales. Esto significa que los estados están obligados a recaudar INR 29.003 crores[1] (USD 6.470 millones) en el mercado. Implica también una reducción de la asistencia directa del gobierno central a los estados y los territorios de la unión, que pasaron de un estimado revisado de INR 54.858 crores (USD 12.240 millones) en 2004-2005 a INR 33.112 crores (USD 7.390 millones) estimados en el presupuesto 2005-2006. Esta tendencia es perturbadora, ya que golpea directamente a los estados más pobres y atrasados.

Tabla 1. Gastos en el sector social del gobierno central y los gobiernos estaduales

Años

Gasto en los sectores sociales del gobierno central (INR crores)

Gasto total combinado (gobierno central+gob. estaduales) (INR crores)

Gasto en los sectores sociales del gobierno central como proporción del gasto total combinado (%)

Gasto en los sectores sociales como proporción del gasto total combinado (gob. central +estados) (%)

2000-2001

18.115,34

591.300

3,06

22,3

2001-2002

20.881.46

644.700

3,24

21,4

2002-2003

22.726.63

704.900

3,22

20,6

2003-2004

25.458.83

796.400

3,20

19,7

2004-2005 (estimados revisados)

30.625.44

904.500

3,39

20,7

2005-2006 (estimados presupuestales)

34.656.82

979.800

3,54

20,9

Fuente: Encuesta Económica 2005-2006, Gobierno de India.

El aumento de la proporción del gasto de defensa en el conjunto del presupuesto es otra de las tendencias preocupantes, si tenemos en cuenta que los servicios sociales requieren un gasto sustancialmente mayor.

Tabla 2. Gasto del gobierno (central) de la unión en servicios sociales y servicios de defensa

Años

Gasto en servicios sociales como proporción del gasto total (%)

Gasto en defensa como proporción del gasto total (%)

Gasto en servicios sociales como proporción del PBI (%)

Gasto en defensa como proporción del PBI (%)

1996-1997

4,83

14,68

0,71

2,16

1997-1998

5,15

15,20

0,79

2,32

1998-1999

5,28

14,28

0,85

2,29

1999-2000

5,82

15,80

0,90

2,43

2000-2001

5,56

15,24

0,87

2,37

2001-2002

5,76

14,98

0,92

2,39

2002-2003

5,50

13,47

0,92

2,26

2003-2004

5,40

12,74

0,92

2,18

2004-2005

6,32

15,74

1,00

2,51

2005-2006 (estimados revisados)

7,58

16,54

1,09

2,38

2006-2007 (estimados presupuestales)

7,69

16,27

1,10

2,32

Fuente: Encuesta económica 2005-2006, Gobierno de India.

El efecto de este patrón de adjudicación se refleja en forma inmediata en el gasto en los programas de empleo rural y reducción de la pobreza, que han quedado estancados o incluso han disminuido en el período 1995-2001. El Programa Alimentos para el Trabajo, por ejemplo, obtuvo una partida de INR 1.818 crores (USD 405,75 millones) que aumentaron a INR 5.400 crores (USD 1.210 millones) en 2005-2006, cuando el propio Ministro de Economía ha reconocido que llevaría otros INR 5.600 crores (USD 1.250 millones) lograr su implementación total. Los programas Sampoorna Gramin Rozgar Yojna y Swarnajayanti Gram Swarozgar Yojna, destinados a la generación de empleo asalariado y a la seguridad alimentaria de los hogares rurales por debajo de la línea de pobreza, sufrieron una reducción significativa de las partidas respectivas en el último presupuesto. Con respecto a la infraestructura rural, el Gobierno se comprometió en su Décimo Plan quinquenal a conectar a todos los poblados con caminería adecuada para todo tipo de clima. Sin embargo, aunque se propuso un apoyo presupuestal adicional de INR 1.600 crores (USD 357,09 millones) para esta iniciativa, su implementación completa insumiría a groso modo unos INR 70.000 crores (USD 15.620 millones) según lo admite el propio Gobierno.

La agricultura, que es el medio de vida de 57% de la población del país y contribuye 21% de su producto bruto interno (PBI), está sumida en el estancamiento desde hace años. Esto se puede atribuir fundamentalmente a una reducción de la inversión pública en el sector agrícola, que cayó de 1,92% del PBI en 1990-1991 a 1,31% en 2003-2004.

El objetivo del Gobierno de incluir a los grupos socialmente marginados en el proceso de desarrollo no se refleja en su gasto. El total de las partidas presupuestales destinadas a los grupos marginados como proporción del total de las partidas presupuestales se redujo de 0,62% en 1998-1999 a 0,30% en 2004-2005. Incluso después de haber recibido un aumento insignificante de 0,43% en 2005-2006, la tasa actual del gasto sigue muy por debajo de las cifras de 1998-1999.

El presupuesto de género, contenido en un apartado separado sobre sensibilización de género en las adjudicaciones presupuestales, se introdujo por primera vez en el presupuesto de 2000-2001. En 2005-2006, el total de las partidas adjudicadas al presupuesto de género fue de INR 14.379 crores (USD 3.210 millones), lo que representa apenas 2,8% del total del gasto.

Fuga de fondos y corrupción

Para empeorar las cosas, incluso esos fondos insuficientes que se destinan a servicios sociales y al desarrollo no se aplican en su totalidad a estos fines. El propio ex Primer Ministro Rajiv Gandhi reconoció que solamente 15% de los fondos destinados a los programas de bienestar social llegó efectivamente a los grupos de destinatarios. El 85% restante fue absorbido por los costos de administración, las fugas de fondos y la corrupción. Esto fue confirmado por estudios posteriores sobre el Sistema de Distribución Pública y la reducción de la pobreza, que concluyeron que solamente 20% de las raciones de alimentos destinados a los pobres a través de ese canal llegaron efectivamente a los destinatarios. Del total de la financiación para los programas de vivienda rural, entre 25% y el 40% queda en manos de intermediarios, en tanto solamente 20% del gasto gubernamental en subsidios alimentarios llega a los pobres, y el resto se echa a perder o va a los intermediarios. Y éstos son sólo algunos ejemplos de las fugas de fondos y las apropiaciones indebidas de los fondos estatales (Gupta, 2004).

De acuerdo al Índice de Percepción de la Corrupción de 2005 de Transparency International, India obtiene una puntuación de 2,9 en una escala de 10 (altamente transparente) a 0 (altamente corrupto). Entre tanto, un informe de 2005 de Transparency International India estima que los ciudadanos comunes pagan sobornos por un total de INR 21.068 crores (USD 4.700 millones) por año en el acceso a los 11 servicios públicos que cubre el estudio, que incluyen policía, sistema judicial (cortes menores), administración de tierras, hospitales públicos, electricidad y programa de raciones del Sistema de Distribución Pública. Un alto porcentaje de ciudadanos, o 62%, ha participado directamente en el pago de sobornos o en el “uso de un contacto” para lograr un trámite en una oficina pública, en tanto que las tres cuartas partes de los consultados dijeron que creían que el nivel de corrupción en los servicios públicos había aumentado en el último año (entre 2004 y 2005).

Se ha destacado reiteradamente en estudios de investigación, medios de comunicación y la opinión pública que la red de corrupción abarca no sólo a los funcionarios gubernamentales en todos los niveles jerárquicos sino también a políticos a todo nivel. Un informe de 2006 publicado por la coalición nacional Social Watch de India reveló que casi 25% de los miembros de la cámara baja del Parlamento (Lok Sabha) tiene antecedentes penales. Numerosos ministros del gobierno central o los gobiernos estaduales han enfrentado repetidamente cargos de corrupción de distinto tipo. El aspecto más pesimista de este deprimente escenario es que el ciudadano promedio llega a convencerse de que el “más poderoso” siempre logra salir inmune de estos actos de corrupción. Este sentido de anuencia despierta una perturbadora campana de alarma para la buena gobernanza y la salud política.

Referencias

Gupta, U. (2004) “Budget: Good intentions drained by leaks”. Business Line, 23 de julio.

Social Watch India (2006). Citizen’s Report on Governance and Development 2006.

Transparency International India (2005). India Corruption Study 2005. Disponible en: .

Transparency International (2005). The 2005 Transparency International Corruption Perceptions Index. Disponible en: .

[1] Un crore es una unidad del sistema numérico indio que equivale a 10 millones.