La batalla por el agua

Gyekye Tanoh; Kathy Cusack
Third World Network (TNW) -Africa

El plan de privatizar para marzo de 2003 el sistema urbano de suministro de agua se convirtió en un campo de batalla. Para los pobres, la comercialización del recurso, combinada con la falta de inversión en el sector y la distribución socioeconómica regresiva, es un factor importante en su actual situación social y de pobreza. En el centro de la cuestión está el problema de la necesidad frente al lucro, y la definición del agua como un derecho o como una mercancía.

El plan del gobierno de Ghanade privatizar para marzo de 2003 el sistema urbano de suministro de agua seconvirtió en un campo de batalla decisivo con respecto a la arraigadainfluencia que ejercen sobre la política económica nacional las InstitucionesBretton Woods, los organismos bilaterales de financiación y las compañíastrasnacionales. La movilización popular contra esta política ha provocadodeclaraciones intolerantes de un gobierno que se proclama como el guardián delas tradiciones democráticas liberales en el país. En el ámbitointernacional, por otra parte, la campaña antiprivatización lanzó a Ghana alcentro del activismo contra las políticas del Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional.

La privatización planeadadel suministro urbano del agua forma parte de un programa mayor que podríaterminar en la venta de empresas públicas esenciales, que abarcan desde una fábricade cacao sumamente lucrativa hasta la problemática aerolínea Ghana Airways.También forma parte del proceso, de rápida intensificación, de transferiraspectos fundamentales de los servicios sociales esenciales del sector públicoal privado. Además del agua, entre los servicios objeto específico de laprivatización están la generación y la distribución de energía eléctrica.En el centro de la cuestión está el problema de la necesidad frente al lucro,y la definición del agua como un derecho o como una mercancía.

El gobierno calcula queaproximadamente 66% de los residentes urbanos y sólo 37% de los habitantesrurales tienen acceso al agua potable por cañerías. Sin embargo, 78% de lospobres urbanos no tienen acceso normal al agua potable porque carecen de lasconexiones necesarias. Tomando en cuenta los precios del agua en agosto de 2002,esta mayoría de residentes urbanos compran su suministro diario a vendedores deagua a un costo promedio de USD 0,34, equivalente al 54% del salario mínimodiario. Por el contrario, la minoría urbana más adinerada, que está conectadaal sistema público, gasta un promedio diario de aproximadamente USD 0,05, oaproximadamente 8% del salario mínimo diario. En otras palabras, el gastodiario en agua de los pobres urbanos es en promedio siete veces mayor que elgasto de los hogares urbanos más ricos.

No es de sorprender que lapoblación considere que el monopolio paraestatal de la Ghana Water Company(GWC) es ineficaz, corrupto y poco confiable. Estas críticas se deben anumerosos factores: años de subinversión en el mantenimiento y la expansiónde las instalaciones, mala administración, ineficacia operativa e interferenciapolítica oportunista de parte de los gobiernos, especialmente con respecto alas tarifas. Estos factores han socavado la paciencia del público y la simpatíapor la empresa y fortalecieron la postura del gobierno a favor de la privatizacióndel agua. Éste argumenta que los problemas del sector surgen del hecho de quela propiedad sea pública y que la privatización proporcionará más agua a máspersonas, en forma económica, eficaz, confiable y sin corrupción.[1]

Privatizaciones: unprograma gradual pero radical

Además de los políticos,las principales autoridades del agua en el sector público respaldan firmementeel proceso de privatización. El departamento de gobierno encargado de la tareadiaria del proceso de privatización, la Secretaría de Reestructura del Sectordel Agua, es financiado por instituciones internacionales a favor de laprivatización, como el Banco Mundial, el Departamento de DesarrolloInternacional del Reino Unido y el Fondo de Cooperación Económica Exterior deJapón.

Luego de haber sido elogiadadurante años como modelo de aplicación exitosa de las políticas económicasneoliberales, Ghana se sumó al plan HIPC a principios de 2002 y ahora está máscomprometida que antes con el Banco Mundial y el FMI. La actual Estrategia deAyuda por País del Banco Mundial para Ghana clasifica la ‘participación delsector privado’ en la provisión, operación y administración de lainfraestructura pública y social como una reforma institucional clave cuyaaplicación generará diversos niveles de apoyo del Banco (o sanciones, de nocumplirse las respectivas condiciones).[2]

Un cambio gradual peroradical se ha venido practicando en la política hídrica de Ghana. A mediadosde los años 80 y nuevamente a principios de los 90, la racionalización delsector del agua significó una combinación de despidos masivos (36% de lostrabajadores de la GWC), el aumento de las tarifas y la eliminación de lossubsidios del gobierno para el agua. Se prevén más aumentos para marzo de2003. Asimismo, los sistemas rurales y los pequeños sistemas urbanos dedistribución del agua fueron separados y puestos bajo la administración de unaAgencia de Agua y Saneamiento de la Comunidad (Community Water and SanitationAgency – CWAS). También se produjo una recapitalización mediante préstamosdel gobierno y el apoyo de AOD (estimado en el equivalente al 8% de lasnecesidades de inversión en agua) y ‘asistencia técnica’ extranjera, bajola forma de una gestión en línea rudimentaria, reiterando a la GWC la misma‘pérdida de soberanía’ que caracterizó al proceso de ajuste en general.

Hasta que asumiera el poderhace dos años, el Nuevo Partido Patriótico (New Patriotic Party - NPP) se oponíacon vehemencia a la política de privatización.[3]El mecanismo institucional elegido para la política de privatizacióndel NPP es una “sociedad público-privada” o participación del sectorprivado. Entre los mecanismos principales para asegurar la independenciainstitucional y empresarial – así como la viabilidad financiera – de losservicios del agua, están la autofinanciación, una mayor eficacia a través dela inversión privada e incentivos de lucro, y un mejor rendimiento del uso delagua por parte del cliente a través de mecanismos de precios.

El sistema nacional urbanodel agua se dividirá en dos unidades de negocios separadas, administradas pordos empresas, cada una de ellas con el monopolio en su zona de mercado/servicio.A cambio de una tarifa no especificada, los operadores del sector privado tendránla concesión de los dos sistemas urbanos de agua por 10 años, en cuyo lapsoserán responsables de la ‘rehabilitación, renovación y operación’ delsuministro de agua, la facturación y la recaudación, así como de laadministración y el desembolso de los ingresos procedentes del agua.

En conjunto, las dos empresasprivadas aportarán USD 130 millones – un décimo de la inversión necesariapara la rehabilitación por un período de 10 años, según el gobierno y estadísticasde la industria del agua. Las empresas privadas no son responsables de aportar orecaudar directamente los fondos. El gobierno facilitará y suscribirá un FondoOperacional de Inversión, del cual las empresas privadas recibirán préstamosa 1% de interés, mientras las tasas de interés generales en Ghana ascienden aentre 29% y 50%. El resto de la inversión será proporcionada directamente porel gobierno.

En este sentido, el gobiernoredujo el programa de inversión en el agua de USD 1.300 millones a USD 530millones (de los cuales el gobierno aporta directamente USD 400 millones yfacilita/garantiza el resto, o sea USD 130 millones, a los ‘inversores’privados). En otras palabras, los criterios económicos de rentabilidad delsector privado en la rehabilitación, mantenimiento y administración del serviciodel agua limitarán la expansión del sistemadel agua y la inversión pública general. Básicamente, el sector público sequeda con los aspectos deficitarios del sistema del agua – saneamiento, agua ysaneamiento rurales, expansión del sistema e inversiones de capital –mediante una medida que asegura que los principales ingresos procedentes de lafacturación se destinen al sector privado.

Las empresas privadas de aguatendrán márgenes de ganancia mínimos garantizados y protegidos de lascondiciones del mercado por mecanismos de recuperación plena de costos y ajusteautomático de las tarifas impuestos por el FMI. La devaluación a largo plazode la moneda ya tuvo fuertes consecuencias en la viabilidad financiera de laempresa pública existente. En 1998, las pérdidas por el tipo de cambio, ladependencia de las importaciones y la financiación externa (por ejemplo, losintereses sobre los préstamos) representaron 93% de las pérdidas operativas dela empresa del agua. Dado que sólo las empresas trasnacionales extranjeras sepresentaron a la licitación del contrato de privatización del agua, ladependencia de los insumos (y de la mano de obra) extranjeros seguramenteaumentará las distorsiones creadas por la devaluación de la moneda. Con laprivatización, la fórmula de ajuste automático de las tarifas asegurará queestas distorsiones se trasladen al consumidor.

Entre los objetivos derendimiento incluidos bajo ‘criterios de nivel de servicio’ se encuentran laincorporación de contadores de consumo, la facturación y recaudación y lareducción del consumo de agua no computado o ‘que no genera ingresos’ de sunivel actual (50%) a un 25% tras los 10 años de la concesión. La reduccióndel consumo no computado depende de los recursos financieros para reparar ysustituir la infraestructura defectuosa, así como de las mejoras en laadministración. La administración eficaz de los ingresos y la reducción delconsumo no computado se fomentan, entre otras cosas, por la desconexión delservicio a los usuarios que no puedan pagarlo.

Mientras la rentabilidad y laviabilidad financiera del proveedor son prioridades centrales de la política hídricadel gobierno, la demanda social queda marginada. La política de privatizacióndel agua exime expresamente a las empresas privadas de agua de proveer elservicio a las comunidades urbanas de bajos ingresos que no estén ya conectadasal sistema público. Las obligaciones de las empresas privadas también excluyena las pequeñas comunidades urbanas y a toda la población rural (agrupadas bajola CWAS), o sea a la mayor parte del país, que no ofrecen un mercado atractivo.Esto comprende al 70% de la población que vive con menos de un dólar diario.El acceso al agua de esta población está determinado por políticas basadas enun “enfoque según demanda, donde la autoselección y el claro compromiso demejorar la sostenibilidad [de las comunidades] se logra mediante la contribución[por parte de las comunidades] del 5-7% de los costos de inversión [delagua].”[4]

En esta política, la‘cobertura’, en el contexto de ‘autoselección’ basada en la demandaeconómica, se redefine constantemente para reducir el nivel del servicio y lademanda per cápita de 45 a 20 litros por día.[5]Sin embargo, incluso definido a ese nivel más bajo, el suministro nacional deagua potable [en áreas no municipales] se redujo del 46% de la población en1992 al 30% en 1998.

El antagonismo de lasociedad civil

La larga incubación en lasociedad del escepticismo, el descontento y la oposición lisa y llana contralas políticas neoliberales se transformó en una lucha abierta con la creaciónde la Coalición contra la Privatización del Agua (Coalition AgainstPrivatisation of Water - CAP-W). Originalmente liderada por una ONG local, elCentro de Desarrollo Social Integral (Integrated Social Development Centre -ISODEC), CAP-W se transformó en una extensa coalición dirigida por el CongresoSindical de Ghana (Trade Unions Congress - TUC), la mayor organización sindicaldel país.

CAP-W se define a sí mismacomo una coalición de amplia base integrada por personas y organizaciones de lasociedad civil unidas por seis actividades:

·       Una masiva campaña de la sociedad civil comprendida en la discusiónpública, la educación y la movilización para detener la transferencia de laprovisión del agua al control del monopolio extranjero.

·       La participación directa de los ciudadanos en las decisiones quese adopten en torno a las alternativas de reforma en el sector hídrico.

·       La inclusión de una opción de sector público en la provisión yla reestructura del agua, a ser redactada y divulgada por GWC, el proveedor públicoactual.

·       La publicación de todos los documentos y elementos de laspropuestas de transacción, las licitaciones y las negociaciones entre laspartes de la llamada ‘participación del sector privado’.

·       La financiación pública total y la administración comunitariadel sector público para todos los sistemas rurales y no municipales de CWAS.

·       Acceso al agua de toda la población para 2008, respaldado por elderecho al agua establecido por la ley.

Peleapor una gota: la carga desigual de las mujeres

Hay pruebas de que la labordoméstica diaria de mujeres y niñas está creciendo, especialmente en lo queatañe a la atención de la salud. La comercialización del agua se sumadirectamente a esta carga ya que, como demuestra el Ministerio de Salud Pública,70% de todas las enfermedades registradas en las clínicas médicas estánrelacionadas con el agua. La escasez de agua también incrementa las tensionesen el hogar que conducen a la violencia contra las mujeres y los niños.[6]

Los cortes brutales y lareestructura emprendida hasta el momento en el proceso de reformas del sector hídricocon el fin de ‘conseguir el precio adecuado’ han engendrado una situaciónasombrosa referida al impacto diferencial de las políticas de ajusteestructural. La comercialización del agua, combinada con la falta de inversiónen el sector y la distribución socioeconómica generalmente regresiva, hicieronque los pobres consideren al suministro de agua como un factor importante en suactual situación social y de pobreza.[7]Por otra parte, el Banco Mundial alabó la eficacia mejorada del mercado comoconsecuencia de estas reformas, y mencionó al GWC como modelo para reformar lasempresas del sector público.[8]

La modalidad de laprivatización – “sociedad público-privada” o “participación delsector privado” – es racionalizada como un alejamiento del enfoque exclusivosobre la eficacia del mercado para aprovechar el dinamismo y los recursos delsector privado, con el fin de hacerlo funcionar para el bienestar social. Estaracionalización encaja con el cambio de enfoque presuntamente inherente en losProgramas de Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP). Peroplus ça change, plus même chose. Unade las características ‘novedosas’ del PRSP es el requisito de unaparticipación social extensa. El proceso del PRSP de Ghana, en general, y lareforma del agua, en particular, generaron extensas críticas de los grupos dela sociedad civil por las deficiencias en su proceso participativo.

Notas:

[1] Sir William Halcrow & Partners Ltd., Final Report of Consultancy Services for the Restructuring of the Water Sector, 1995; Stone & Webster Consultants, Information Memorandum – Enhanced Leases for the Operation, Maintenance and Management of Urban Water Supply Systems in Ghana, marzo de 2001; Ministerio de Vivienda y Obras Públicas de la República de Ghana, Enhanced Lease Contract, Invitation for Pre-Qualification, mayo de 2002.

[2] Ver, por ej., Banco Mundial, Ghana – Country Assistance Strategy: 2001-2003, junio de 2000.

[3] Los planes anteriores de privatización fracasaron en 1999 cuando se supo que Azurix, la empresa ganadora de la licitación para privatizar el agua (y una subsidiaria de Enron, el gigante abatido por los escándalos financieros y actualmente en quiebra), habría pagado sobornos de USD 5 millones a representantes del gobierno.

[4] Ministerio de Vivienda y Obras Públicas de Ghana, WATER: Comprehensive Development Framework, noviembre 1999.

[5] Ibid.

[6] K. Cusack, apuntes de la investigación “The Economy and Violence Against Women”, inédita, Accra 2002. También: M. Grieco, “Living Infrastructure: The Role of Children In Refuse Disposal and Water Provision in Ghana,” Social Policy Journal, Vol. 1, No. 1, junio de 2000 pp. 55-68 (CSPS, University Of Ghana, Legon).

[7] Consulte: Appiah, Demery & Laryea-Adjei, Poverty in a Changing Environment, en “Economic Reforms in Ghana: The Miracle and the Mirage,” ed. E. Aryeetey, J. Harrigan & M. Nissanke (James Currey, Oxford 2000), p. 313.

[8] Banco Mundial. Bureaucrats in Business, Washington DC, 1995.

Gyekye Tanoh es el coordinador para el sur de CAP-W; Kathy Cusack es coordinadora del Proyecto Antiviolencia Nkyinkyim.