Pensiones a la vejez próximas a la línea de pobreza

Diana Mocanu
National Women’s Studies and Information Centre “Partnership for Development”

Una reforma integral del sistema público de pensiones con apoyo del Banco Mundial no ha impedido que las pensiones a la vejez sigan estando muy próximas a la línea de pobreza. Si bien el gasto público para atención médica es considerable comparado con otras antiguas repúblicas de la Unión Soviética, el sistema público de salud enfrenta grandes obstáculos, entre ellos la pérdida de profesionales capacitados que emigran a países vecinos. Entre tanto, como alternativa a los servicios institucionales, en asociación con la sociedad civil se desarrollan servicios sociales comunitarios, en especial para niñas, niños y personas ancianas.En granmedida, la reforma del sistema de pensiones tuvo el respaldo del Proyecto deGestión de la Protección Social del Banco Mundial. El sistema de seguridadsocial anterior a la transición no podía asegurar la protección a la población,y los ancianos y los pobres eran los más vulnerables. Entre otras cosas, elsistema padeció de un marco político mediocre, una capacidad administrativa débily falta de comprensión de la sociedad. Los desafíos económicos globales delpaís minaban aún más la viabilidad del sistema.

Las cosas comenzaron a cambiar en 1998. Ese año, con la ayuda del Banco Mundialy la Unión Europea se completó la estrategia jubilatoria a largo plazo y seadoptó una nueva ley sobre las pensiones de seguridad social del Estado,estableciéndose una correlación entre las aportaciones sociales y el volumende la pensión.

En 1999 Moldova solicitó el apoyo del Banco Mundial para implementar reformasintegrales al sistema público de pensiones y designar una nueva estructuraorganizativa para el seguro social. El proyecto incluía el análisis, elseguimiento y la evaluación de las políticas sociales, el fortalecimiento dela gestión de protección social mediante la creación y la instrumentación deun sistema informático integrado, así como una mejor información pública.

Como resultado del proyecto, la capacidad del personal del Ministerio de Trabajoy Protección Social aumentó considerablemente mediante la capacitación. Laspolíticas de protección social se evalúan periódicamente, los informessociales se publican cada año y el pueblo moldavo está bien informado acercade las reformas a través de campañas de información pública que utilizanfolletos, programas de radio y televisión, anuncios de servicio público y artículosde prensa como medios de difusión.

Se mejoró la estructura organizativa de la Casa Nacional del Seguro Social(CNAS), para la cual se tomaron en cuenta los ejemplos de mejores prácticasinternacionales, y se entrenó al personal de manera pertinente. La sede centraly las oficinas locales de CNAS recibieron los equipos necesarios para garantizarel mantenimiento de los archivos de las aportaciones individuales al segurosocial y se renovaron muchas de las oficinas. También se instalaron redes decomunicaciones e internet.

Los resultados del proyecto son evidentes. El número de aportaciones alpresupuesto estatal de la seguridad social ha aumentado y los ingresospresupuestarios también se incrementaron. Se pagaron las pensiones atrasadas yahora las pensiones están indexadas anualmente. Los empleados pueden verificarcon mayor eficacia el pago de las aportaciones por parte de los empresarios. Lacomunicación pública con respecto a las políticas de protección social tambiénmejoró mucho, y como consecuencia, la población está mejor informada acercadel vínculo entre las sumas de las aportaciones sociales transferidas y elvolumen de su pensión.

Sin embargo, en 2006 las jubilaciones representaron un promedio de MDL 457,51(USD 38), lo que refleja un 15% de aumento en comparación con 2005 (MDL 397,18– USD 33). Ese nivel está muy próximo a la línea de pobreza. Además, laproporción recibida por concepto de jubilación como porcentaje del últimosalario siguió disminuyendo, a 27% a fines de 2006 frente a 30% en 2005.


El sistema de salud pública enfrenta graves desafíos

El acceso a los servicios de atención de la salud de calidad es un problemafundamental para Moldova. Según una encuesta nacional de hogares, sólo 44,1%de la población tiene pleno acceso a estos servicios, 40% tiene un accesolimitado y 15% carece totalmente de acceso. Esta situación se explica en granmedida por factores económicos. Por ejemplo, los pagos directos por losservicios de atención médica superaron significativamente la proporción de15% que recomienda la Organización Mundial de la Salud (OMS) para elpresupuesto en salud. Los bajos salarios del personal médico también afectanel acceso y la calidad de los servicios de salud. Las Encuestas Barómetro de laOpinión Pública realizadas entre 2000 y 2003 indicaron que hasta la mitad dela población del país que recibió atención en los hospitales debió pagartarifas adicionales extraoficiales por los servicios de atención médica[1].

Durante la instrumentación del Documento Estratégico para el Crecimiento Económicoy la Reducción de la Pobreza
(DECERP), el desarrollo del sector de la atención médicase caracterizó por la extensión de la red de atención médica primaria, laintroducción del seguro médico obligatorio y el incremento de las aportacionesen el presupuesto estatal, que representó 3,5% del PBI en 2006. El gasto públicovigente destinado a la atención médica es importante comparado con otros paísesde la CEI[2],pero es 1,9 veces inferior al de los países de la UE. En la actualidad,aproximadamente 75% de la población del país está cubierta por el seguro deatención médica y más de 80% de la población tiene acceso a médicos defamilia.

El fortalecimiento de la atención médica primaria sigue siendo una de las áreasestratégicas prioritarias del sector de la salud. En 2006 el número promediode visitas al médico de familia siguió siendo el mismo que en 2005 y representó3,3 visitas para las personas aseguradas y 2,7 visitas para las personas sincobertura. La proporción de visitas médicas correspondientes a la atención médicapreventiva fue de 21% para los adultos y de 49,7% para los niños. En comparacióncon 2005, las solicitudes de servicios de atención médica de emergenciaaumentaron 3,8%, y en comparación con 2004 aumentaron 22,3%.

En los últimos años se tomaron medidas específicas para fortalecer a lasinstituciones de atención médica primaria en las comunidades rurales. Sinembargo, el sistema sigue enfrentado numerosos obstáculos. Con la excepción delos centros que fueron renovados mediante el proyecto del Fondo de Inversiónpara la Atención Médica, la infraestructura de los centros de atención médicaprimaria aún está lejos de cumplir con las expectativas. Sólo 91 de estas 979instituciones poseen vehículos sanitarios nuevos, y muchas funcionan en localesdeteriorados y necesitan con urgencia reparaciones de magnitud o reubicación.En su mayoría, los equipos de atención médica son viejos y obsoletos, lo quegenera un uso insuficiente de tecnologías de alto rendimiento para los diagnósticosy tratamientos. Las malas condiciones de trabajo del personal médico y la faltade oportunidades para el uso de tecnologías modernas de diagnóstico ytratamiento empujan a las y los especialistas médicos jóvenes a emigrar. Esteproblema se ha agravado como consecuencia del incremento sustancial de lossalarios del personal médico en los países vecinos. El número de médicos defamilia en 2006 fue 2.031, lo cual representó un descenso de 1,7% en comparacióncon 2005[3].

El país también enfrenta importantes diferencias en el acceso a la atención médicaentre pobres y no pobres, y entre las poblaciones rurales y urbanas.Aproximadamente 25% de la población socialmente vulnerable en edad de trabajar,concentrada principalmente en zonas rurales, carece de acceso suficiente aservicios de atención médica debido a las dificultades financieras y a lafalta de infraestructura de transporte, entre otros factores. Estos sectores dela población no están cubiertos por el sistema obligatorio de seguro de salud.Por ejemplo, en las áreas rurales, los hogares pobres gastan 28 veces menos enservicios de atención médica que los hogares más prósperos. Las personas sinseguro pueden obtener la atención médica mínima que otorga el Estado libre decosto, lo cual incluye servicios ofrecidos como parte de programas nacionales,consultas a médicos de familia y atención médica de emergencia para los casosde urgencia importantes en la etapa previa a la internación hospitalaria.


Seguro de desempleo

Las personas desempleadas pueden recibir prestaciones de desempleo si estánregistradas en una agencia de empleos de distrito, si han trabajado durante un mínimode 6 en 24 meses previos, y si no perciben ingresos de ningún tipo.

Las prestaciones de desempleo son libres de impuestos y provienen delpresupuesto de seguro social estatal. Según cuál sea el motivo del cese delempleo, las prestaciones representan 30%, 40% o 50% del salario promedionacional durante el año anterior. El lapso durante el que se pueden recibirprestaciones de desempleo varía según la cantidad de tiempo que la personahaya estado trabajando: seis meses (para quienes trabajaron al menos seismeses), nueve meses (de 5 a 10 años), y doce meses (para quienes trabajaron másde 10 años).


Número creciente de niñas, niños y adolescentes en instituciones

El acceso limitado a servicios comunitarios especializados para niños ensituaciones de riesgo fomentó el incremento en la tasa de institucionalización.Los niños son institucionalizados por diversos motivos: 36% por enfermedades ydiscapacidades; 16% debido a la muerte de sus padres; 27% por la pobreza de suspadres; 8% por problemas familiares; y 4% por el desempleo de sus padres. Valela pena señalar que algunos niños están institucionalizados por la escasez deinstituciones de educación primaria en las localidades donde viven (0,2%). Confrecuencia, la institucionalización se emplea como medio para resolver elproblema de los niños que quedan sin supervisión permanente cuando sus padresviajan a trabajar en el extranjero.


El apoyo a inmigrantes y solicitantes deasilo

A los solicitantes de asilo se les otorga asistencia y representación legalesgratuitas, y las personas consideradas refugiados y solicitantes de asilovulnerables reciben asistencia humanitaria básica. Las actividades decapacitación destinadas específicamente a las y los funcionarios judiciales ypoliciales, a los abogados y los funcionarios de nivel ministerial hancontribuido a mejorar la experiencia estatal en el ámbito del asilo. A fines de2006, según cifras del gobierno, vivían en el país más de 160 refugiadosreconocidos junto con más de 1.700 personas sin Estado[4].


La asistencia social a los gruposvulnerables

El gasto en los programas de asistencia social se incrementó en los últimos años,de 8,8% del PBI en 2004 a 11,7% del PBI en 2006. El sistema de la ‘compensaciónnominativa’ (por el cual se otorgan las prestaciones a los hogares segúnfiguren en una de las 11 categorías de ‘vulnerabilidad social’, por oposicióna la necesidad financiera) sigue siendo el programa social más caro, yrepresenta aproximadamente 47% del gasto del presupuesto estatal para laasistencia social.

En el contexto de la reforma del sistema de asistencia social, en 2006 seimplementó un plan piloto de un mecanismo para las prestaciones de compensaciónnominativa. Se recabó información sobre el ingreso de 25.099 familiasreceptoras de los estipendios de compensación nominativa. Los datos analizadosrevelan que 56,6% de los hogares proceden de localidades rurales, mientras 43,4%proceden de localidades urbanas. Dos categorías representaron casi la mitad detodos los beneficiarios: las personas discapacitadas con trabajo de ‘segundogrado’ (34,3% de los beneficiarios) y los jubilados que viven solos (13,8% deltotal). Las mujeres representan más de 80% del total de jubilados que vivensolos.

La distribución de los beneficiarios de las compensaciones por categoría deingreso revela que los discapacitados, los participantes en la Segunda GuerraMundial y las víctimas del desastre nuclear de Chernobyl tienden a figurar enlas categorías de ingresos más altos. Las personas en estas categorías tambiénsuelen recibir asistencia social de otros programas. Entre tanto, losbeneficiarios de las categorías más pobres provienen de localidades rurales ycomprenden personas discapacitadas en ‘tercer grado’, familias con cuatro omás niños, personas discapacitadas de ‘segundo grado’, así como personasdiscapacitadas desde la niñez.

La falta de una única base de datos para todos los beneficiarios de asistenciasocial hace imposible identificar tanto la cantidad de beneficiarios como lacantidad de prestaciones sociales que se les otorga. Otro problema deriva de lafalta de un mecanismo de registro que adopte un enfoque ‘familiar’, porquedentro de una familia pueden existir dos o tres personas con derecho a distintasprestaciones, lo cual hace imposible evaluar el monto total de la asistenciaprestada por el Estado a los grupos vulnerables.


El auspicio de los servicios comunitarios

En la actualidad, la demanda de servicios sociales comunitarios supera porlejos la capacidad de la administración pública local. La necesidad dedesarrollar servicios con buena relación costo-beneficios y con un enfoquecentrado en la comunidad, como alternativa de los servicios institucionales, esmás que evidente. En consecuencia, en algunos distritos del país, lasautoridades públicas locales se asociaron con grupos y donantes de la sociedadcivil para desarrollar esos servicios. De los servicios comunitarios registradosen 2006 había 21 hogares comunitarios para la tercera edad, donde 418 personasmayores reciben vivienda y acceso a distintos servicios, y 64 centroscomunitarios de servicio social que atienden a 2.964 personas vulnerables, comoancianos con discapacidad, niños y jóvenes en situaciones de riesgo.

Sin embargo, el servicio social más generalizado en el plano local es el de losservicios prestados en el hogar. Un total de 2.329 trabajadores sociales ofrecenservicios en el hogar a 24.446 personas de la tercera edad que viven solas y apersonas que no pueden trabajar.

También se crearon programas nuevos de servicio social con el objetivo dedisminuir el abandono escolar y la institucionalización de la infancia. En 2006volvieron a vivir con sus familias un total de 193 niños que habían estadoalojados en instituciones residenciales.

Otros servicios alternativos se desarrollan y prestan principalmente con elapoyo de la sociedad civil. Sin embargo, al mismo tiempo, no existen mecanismosestatales que certifiquen los servicios de asistencia social ni controlen sucalidad. En consecuencia, no hay forma de que el gobierno superviseefectivamente la situación del desarrollo de los servicios sociales, evalúe elcosto de los servicios o cree un mercado competitivo para todos los proveedoresde servicios sociales.


Notas:

[1]<ec.europa.eu/health-eu/doc/lgbt.pdf>
[2] Comunidad deEstados Independientes, una federación laxa integrada por 11 antiguas repúblicassoviéticas.
[3]<ec.europa.eu/europeaid/projects/tacis/pdf/moldova_ap_2005_pf_health_reform.pdf>
[4]<www.unhcr.org/publ/PUBL/4666d24e11.pdf>