Agua y privatización: beneficios dudosos, amenazas concretas

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2003
Tom Kruse; Cecilia Ramos
Proyecto Control Ciudadano - CEDLA

La experiencia boliviana de privatización de las empresas administradoras y distribuidoras de agua es una buena ventana a la conflictividad que engendra la privatización de los servicios básicos. Demuestra también la enorme dificultad – algunos argumentan imposibilidad – de compatibilizar la búsqueda de ganancias con la provisión equitativa y sostenible de servicios básicos; es decir, en hacer que la privatización beneficie a los pobres.

Radiografía de unconflicto

Hoy la entidad reguladora desaneamiento básico regula 22 sistemas de agua potable y alcantarillado en el país.Catorce son cooperativas, siete son empresas municipales, y uno – el másgrande en La Paz y El Alto – es una concesión privada.[1]Los privados hubieran sido dos, pero en el 2000 la privatización del sistema deagua de Cochabamba fue revertida luego de masivas movilizaciones.

Existen datos generales queindican que el acceso al agua (número de conexiones) ha mejorado en los últimosaños, aunque no hay una relación clara con la privatización (una sola concesión).Al mismo tiempo, la privatización conlleva reasignación de costos que hastalos mismos proponentes de la privatización reconocen que producen “efectosadversos al bienestar”[2]– es decir, son “anti-pobres”. Subyacentes están los parámetrosfinancieros exigidos por las instituciones financieras: fullcost recovery (tarifas que recuperen plenamente los costos de operaciones),y la eliminación de subsidios cruzados o directos.[3]

Cochabamba

El fracaso de la privatizacióndel agua en Cochabamba es un caso muy conocido y debatido a nivel mundial. Elcaso de Cochabamba muestra relativa escasez de agua que crea sobredependencia enfuentes subterráneas y un servicio interrumpido. Un sistema antiguo y bajonivel de medición, hacen que hasta 60% del agua distribuida se pierda o no sefacture. La mitad de los aproximadamente 500 mil habitantes no están en la redde agua, y dependen de camiones cisternas – que venden el agua quizás máscara de la región – o de sistemas auto-construidos por comunidades locales.El resultado es un cuadro de desigualdad en acceso al agua que refleja yreproduce la inequidad y polarización social.

Desde principios de los años90, el Banco Mundial exigía la privatización de la empresa municipal de agua,SEMAPA, como única solución al problema del agua en Cochabamba. En 1996condicionó un préstamo de USD 14 millones a SEMAPA a su privatización,[4]y en 1997, el FMI, el BM y el BID condicionaron la condonación de otros USD 600millones a la privatización de SEMAPA.[5]

El proceso se complicó porvarias razones: élites locales ataban la concesión del sistema de agua a laejecución de obras civiles muy ambiciosas y costosas; la empresa arrastraba unadeuda grande, cargada al concesionario; el BM exigía una aplicación religiosade plena recuperación de costos; y la empresa logró en las negociacionesestablecer una alta tasa de retorno garantizada. Todos estos costos –consensuados en un proceso absolutamente secreto entre empresa, gobierno y éliteslocales – se reflejarían en las tarifas de agua, previoa cualquier mejora en el sistema de agua. En septiembre de 1999 se firma elcontrato de concesión a favor del consorcio Aguas del Tunari, dirigido por elgigante de la construcción e ingeniería, Bechtel Enterprises de EE.UU. Elcontrato creó un área de concesión monopólica.

A principios de 2000empezaron a llegar facturas de agua con aumentos de hasta 200% y 300%, y lareacción no se hizo esperar. En la ciudad se armó una rebelión deconsumidores; y desde el campo y áreas peri-urbanas, un rechazo movilizado delas expropiaciones. Este conjunto de fuerzas protagonizaría una escalada deprotestas, culminando en abril de 2000 con enfrentamientos entre pobladores yfuerzas policiales y ejército, la declaración de un estado de sitio, cientosde heridos y un muerto. El 10 de abril el gobierno anunció la anulación delcontrato de concesión, además de cambios sustantivos en la ley que lo amparabay que vulneraba los sistemas autogestionados así como usos y costumbresrurales.

La Paz

La primera privatización delagua en Bolivia se dio en 1997 cuando el gobierno otorgó una concesión a Aguasdel Illimani, un consorcio dirigido por Suez Lyonnais des Eaux, ahora Ondeo.Antes de la privatización, se aumentaron los precios de agua en casi 60% parauso doméstico, 18% comercial, y 21% industrial.[6] En el momento de laconcesión hubo otro aumento de 19%. Las tarifas estaban “dolarizadas”, perofrente a protestas de diciembre de 2000 se las “desdolarizó”.[7] La estructura tarifaria esprogresiva (a mayor consumo el costo unitario sube), pero antes había 10 m3de consumo libres, que se han perdido. Todo consumo de agua es ahora facturada,lo que resultó en un golpe a los pobres.[8]

El problema que enfrentó laempresa era, y sigue siendo, cómo ganar dinero vendiendo agua donde el 60% dela población vive con un ingreso per capita de USD 0.80/día. Es decir, cómollegar con su producto a hogares pobres, sin gastar mucho, de modo de reportarganancias a los accionistas. La respuesta fue un sistema “condominial” queabarata costos poniendo líneas sobre patios y pavimentos (y no bajo lascalles), y utilizando mano de obra de los usuarios. Estas medidas reducen elcosto de conexión, que era prohibitivo para los pobres. Para garantizar suviabilidad financiera, viabilizando la privatización, eran necesarios esfuerzosextraordinarios: fue necesario relajar los estándares técnicossignificativamente; transferir costos de construcción, mantenimiento y riesgo alos usuarios (“participación” comunitaria); montar campañas de ingenieríacultural incentivando mayor consumo de agua; ofrecer micro-créditos para laconstrucción de baños y duchas; y hacer que las agencias de cooperaciónfinancien las actividades de investigación y capacitación necesarias para laimplantación del sistema.

Si bien los índices deampliación de cobertura son importantes, su viabilidad a futuro, bajo la lógicacomercial de Ondeo, es frágil. Un informe del BM concluye que desde laperspectiva de la empresa, las nuevas conexiones (para los pobres) bien podríanrepresentar pérdidas netas; y no hay incentivos para que la empresa haga lareingeniería cultural necesaria para aumentar el consumo. Comenta además elinforme que la estructura tarifaria, en la cual el costo unitario de aguaaumenta a mayor consumo, hace que “no es rentable servir hogares con bajosniveles de consumo.”[9]En síntesis, parece que vender agua a estos pobres no es negocio rentable.

Hoy la concesión espresentada como un ejemplo de privatización viable, eficiente, y con efectos“pro-pobres”. Sin embargo, los problemas son varios. Los usurarios yadenuncian la mala calidad y fragilidad de las obras. Mientras sus promotoresargumentan que el sistema condominial por lo menos otorga algo a los pobres,otros anotan – entre ellos las Juntas Vecinales – que para viabilizar laprivatización se están institucionalizando sistemas separados y desiguales –sistemas adecuados para ricos y sistemas pobres para pobres.[10]

Comunidades rurales, agua,y reglas del juego

Másdel 40% de la población vive en el campo, donde se estima que hay más de 5,450sistemas de riego en funcionamiento. Alrededor de 4,700 sistemas son de“microriego” en manos de campesinos y comunidades tradicionales.[11]

Lejosde una simple mercancía, el agua es elemento central de un conjunto de procesossociales y culturales diversos en miles de sistemas de manejo locales, queconcretizan la capacidad innovadora y de sacrificio colectivo de sus autores ygestores.

Hay una contradicción básicaentre lo que requieren los grandes comercializadores y concesionarios de aguas,y la visión de las comunidades rurales y organizaciones campesinas Por esto, larenovación de la Ley de Aguas ha fracasado: más de 30 borradores han sidopresentados y rechazados. El último intento de crear una nueva Ley de Aguasdata de 1998, y fue bloqueado por los campesinos organizados. Ellos rechazaronel pago de impuestos o patentes sobre aguas usadas por generaciones, un sistemade concesiones que favorecía a actores empresariales, y en especial la creaciónde un Superintendente de Aguas con amplios poderes para otorgar y quitarderechos sobre al agua, sin fiscalización o control social.[12]

Imposibilitadala aprobación de una Ley de Aguas, el gobierno hizo aprobar “decontrabando” una Ley de Agua Potable, producto de una consultoría financiadapor el BID. La Ley contenía todo lo que rechazaban los campesinos: unaorientación mercantilizadora, preferencias para concesionarios comercialesgrandes, desconocimiento de “usos y costumbres”, y la creación de facto deun “Zar” (superintendente) de aguas.

Laoposición a la Ley de Agua Potable se convirtió en una demanda incontenible enlos conflictos en Cochabamba. Las protestas terminaron imponiendo revisiones ala Ley de Agua Potable a favor de los campesinos, con mención explícita alrespeto de “usos y costumbres” tradicionales. Sin embargo el proceso seencuentra estancando en el Congreso, sin aprobarse plenamente, debido a laoposición de Aguas del Illimani y el BM. Un especialista en la materia comentó:“al final pudo más Aguas del Illimani con una llamada al Banco Mundial que lamovilización de los campesinos.”[13]

Exportación de aguascrudas: el lobo a cargo de las gallinas

En el norte chileno lasobreexplotación de acuíferos ha producido efectos de desertificación y comorespuesta la creación de áreas protegidas que limita la explotación de aguassubterráneas. Las empresas mineras en el norte chileno deben buscar agua enotros lados y tienen al territorio boliviano aledaño, el norte de Potosí, enla mira.[14]

Desde 2000, elites locales dePotosí han intentado tres veces abrir el negocio de exportación de aguascrudas. Cada vez, con mayor o menor éxito, las organizaciones regionales,campesinas y profesionales se han opuesto, argumentado que Bolivia debe evitarlos problemas medioambientales producidos en Chile, no replicarlos; y que antesde exportar agua, se debe crear una política global de aguas para la regiónque en primer lugar atienda a las necesidades socio-económicos de suspobladores, entre los más pobres del país, para luego exportar, de serposible, aguas “remanentes”.

El gobierno comisionó unestudio para definir políticas globales que tomara en cuenta criteriosambientales y necesidades socio-económicas, al mismo tiempo que definiera laexistencia o no de estas “remanentes”. Pero en los términos de referenciapara el estudio, precisó que los costos del estudio estarían a cargo deempresas privadas consultoras, y de verificar la existencia de “remanentes”,la empresa tendría el derecho de explotar y comercializar dichas aguas. Esdecir, encargaría al lobo el derecho de verificar la existencia o no degallinas, para que luego se las coma.

Beneficios dudosos,amenazas concretas

Las fuerzas mercantilizadorasy privatizadoras del agua son fuertes y con incidencia importante sobre procesoslegislativos. Hasta ahora se ha producido una serie de conflictos, con costo enheridos, vidas perdidas, y soluciones postergadas. Las privatizaciones y lascontinuas presiones de mayor mercantilización producen amenazas concretas yconstantes, y un panorama de conflictos:

·       Los imperativos “ciegos” de la mercantilización ynecesaria rentabilidad ignoran la importancia cultural del agua. El agua enBolivia es cualquier cosa menos un simple bien económico, y es fuente deconflictos en miles de comunidades de productores y usuarios, tanto rurales comourbanos, que manejan el agua bajo otros conceptos y culturas.

·       El poder de las empresas, y la debilidad del Estado. Sibien la provisión de agua por medio de empresas públicas requiere un Estadofuerte y eficiente, resulta que regular una transnacional puede requerir aun másfuerza y eficiencia. En el conflicto en Cochabamba, el Estado se demostróabsolutamente incapaz de negociar, regular y administrar adecuadamente unaconcesión, y, en general representar y defender los intereses de la población.

·       El déficit democrático en los procesos de privatización.La experiencia de privatización y la formulación de la legislación necesariapara ampararla y sostenerla, crean un notorio déficit democrático en cuanto ala transparencia necesaria para una participación y fiscalización públicareal. Para llegar a la privatización, el gobierno ha tenido que meter legislaciónde contrabando, tergiversar leyes aprobadas y firmar contratos con cláusulas de“confidencialidad” férreas que efectivamente imposibilitan la fiscalizaciónpública.

¿Qué implica el GATS eneste escenario?

En este escenario el GATSexacerbará estos vectores de conflictividad, en tres sentidos:

·       Imposición de la privatización. Mientras en el país sedebate la privatización, el GATS ayudará a quienes quieren imponerla, aladmitir la provisión de servicios por entes estatales “en el ejercicio deautoridad gubernamental,” que se define como aquel “que no es provistocomercialmente, ni en competencia con uno o más proveedores de servicios.” Ladefinición es tan restrictiva que casi ningún operador público en Bolivia hoycalificaría.

·       Circunscripción del debate sobre legislación. Mientras seha dado una fuerte participación de la sociedad en las disputas sobre lasreglas del agua, bajo el GATS, estos debates serán proscritos. El objeto de lasdisciplinas de GATS no son los servicios mismos, sino lo que haceno harían los gobiernos que pueda afectar el comercio en servicio. Portanto, es por excelencia un instrumento para delimitar la “injerencia” de lalegislación y administración gubernamental al funcionamiento “libre” delmercado, e implica un abandono explícito de soberanía jurídica y legislativa.

·       No hay retorno. Las disciplinas del GATS ponen los derechosde los inversionistas por encima de los derechos ciudadanos, y son casiimposibles de revertir. El “experimento” con la privatización del agua enCochabamba ha sido revertido, lo cual demuestra cuán urgente es poder minimizarel costo de corregir errores. El GATS más bien imposibilitará o hará máscaras para la sociedad las “correcciones”.

El país ya vive esta amenazaconcretamente. Bechtel de EE.UU. ha demandado a Bolivia exigiendo compensaciónpor la cancelación de su contrato de concesión, argumentando en un panel dearbitraje cerrado del BM que ha sido víctima de una “expropiación” de supropiedad. Bajo el GATS se hace inevitable la proliferación de este tipo delitigios en contra de estados soberanos, a través de la presión de lasempresas privadas.

Notas:

[1] http://www.sisab.gov.bo/empresasreguladas.html

[2] Grover Barja y Miguel Urquiola, “Adverse Welfare Effects,” en Captialization, Regulation and the Poor: Access to Basic Services in Bolivia. WIDER Discussion Paper, No. 34, 2001, p. 1.

[3] Barja y Urquiola, op. cit., p. 20.

[4] Opinión (Cochabamba), 23 de enero de 1996, p. 5A.

[5] El Diario (La Paz), 1 de julio de 1997, p. 5A.

[6] Carlos Crespo, “La concesión de La Paz a los cinco años: elementos para una evaluación,” 2001, www.aguabolivia.org, p. 1.

[7] Barja y Urquiola, op. cit., p. 22.

[8] Ibid.

[9] Vivien Foster, “Economic and Financial Evaluation of El Alto Pilot Project: Condominial Water and Sewage Systems and Related Innovations,” http://wbln0018.worldbank.org/eap/eap.nsf/Attachments/Water-Informe/$File/InformeFinalApr09.pdf, 2001, p. 14.

[10] Ver al respecto Crespo, op. cit., p. 7.

[12] “Documento de Discusión y Consulta,” 27 de abril de 1999, reproducido en TUNUPA, No. 2, mayo de 1999.

[13] Comentario al autor de un analista con una década de experiencia en materia de aguas de la Cooperación Internacional.

[14] Juan Aluralde, “Mitos y realidades sobre la exportación de aguas al norte de Chile,” mimeo, 2002, p. 9.